II SA/Kr 1445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. i R. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez D. i R.C. na postanowienie Starosty O. z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...] Zakładów Wodociągów, Kanalizacji, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. , będącej zakładem budżetowym Miasta i Gminy W. , w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującej skarżących do udostępnienia działki położonej w W. oznaczonej nr [...], celem usunięcia zatoru kanalizacji sanitarnej, na podstawie: - art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.); - art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] Starosta O. odmówił zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek [...] Zakładów Wodociągów, Kanalizacji, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. , będącej zakładem budżetowym Miasta i Gminy W. , w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującej skarżących do udostępnienia działki położonej w W. oznaczonej nr [...], celem usunięcia zatoru kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., iż w trakcie prowadzonego postępowania skarżący, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpili do Starosty O. z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania "do czasu rozstrzygnięcia sporu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę kanalizacji, udzielone Gminie W. decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2012 roku (sygn. [...] .), a która to kanalizacji położona ma być m.in. na działce nr [...] w W. stanowiącej własność stron.(...) Obecnie przedmiotowa sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, wobec skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę W". Na postanowienie Starosty O. z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] , zażalenie w dniu 10 sierpnia 2015 r. złożyli skarżący. Wojewoda [...] powołał treść art. 101 k.p.a. Organ wskazał, iż dopuszczenie możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w przypadku, gdy przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie tej treści, stanowiłoby kwalifikowane naruszenie regulacji k.p.a. w tym przedmiocie. Zatem z przepisów k.p.a. jasno wynika, że zażalenie służy stronie jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wobec powyższego, z uwagi na wyłączenie przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, Wojewoda [...] stwierdził, iż zażalenie złożone przez skarżących, jest niedopuszczalne i w tym stanie rzeczy nie może ono podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący D.C. i R.C. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę przepisów postępowania administracyjnego w zakresie mającym istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne podtrzymanie stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji i nieuzasadnione przyjęcie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia we właściwych i toczących się już postępowaniach administracyjnym i karnym, czy na działce należącej do skarżących oznaczonej nr [...] istnieje w ogóle kanalizacja sanitarna, która wymaga konserwacji, remontu lub usunięcia awarii w rozumieniu ww. art. 124b, w sytuacji gdy fakt ten jest nieustalony i jest przedmiotem sporu w ramach zarówno postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2012 roku o pozwolenie na budowę (sygn.:[...] .) – obecnie na etapie sądowoadministracyjnym przed NSA, jak również karnego, które toczy się przed Sądem Rejonowym w O. II Wydział Karny pod sygn. akt: [...] w sprawie o czyn z art. 254a k.k., zaś tryb przewidziany w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może służyć położeniu nieistniejącego odcinka kanalizacji, a jedynie konserwacji, remontowi lub usunięciu awarii kanalizacji już bezspornie istniejącej, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zażalenia, a w konsekwencji brak zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego pozwalającego na kompleksowe, pełne i wszechstronne rozważenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności brak ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, co do której wątpliwości posiada nawet podmiot inicjujący postępowanie. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, ze starosta O. pouczył ich, że od wydanego przez niego postanowienia przysługuje im prawo wniesienia zażalenia do Wojewody [...] , jako organu wyższego rzędu. Korzystając z przysługującego im prawa, w dniu 10 sierpnia 2016 skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Starosty O. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wydane zostało w dniu 26 lipca 2016 roku. Zdaniem skarżących za nietrafne należy uznać stwierdzenie organu I instancji, jakoby wymienione przez skarżących sprawy nie miały wpływu na bieg niniejszego postępowania, bowiem wydanie decyzji w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć tylko i wyłącznie istniejących w rzeczywistości sieci przemysłowych. Zdaniem skarżących organ winien wstrzymać prowadzenie niniejszego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia i ustalenia ww. kwestii w innych toczących się postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] którym stwierdził on niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez D. i R.C. na postanowienie Starosty O. z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...] Zakładów Wodociągów, Kanalizacji, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. , będącej zakładem budżetowym Miasta i Gminy W. , w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującej skarżących do udostępnienia działki położonej w W. oznaczonej nr [...] , celem usunięcia zatoru kanalizacji sanitarnej. Wojewoda [...] słusznie uznał, iż zaskarżone postanowienie Starosty O. o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne. Z uzasadnienia postanowienie Wojewody [...] wynika, że organ odmówił dopuszczenia możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie tej treści, i stanowiłoby to kwalifikowane naruszenie regulacji k.p.a. w tym przedmiocie. Sąd podkreśla, że postanowienie Starosty O. o odmowie zawieszenia postępowania zawiera błędne pouczenie, że na postanowienie to służy stronie zażalenie do Wojewody [...]. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2016r. sygn. akt III SA/Kr 899/16 -orzeczenie nieprawomocne). Pouczenie to nie wywiera zatem wpływu na postanowienie Starosty O. Postanowienie na które zażalenie złożyli skarżący ma bowiem niezaskarżalny charakter. Zauważyć trzeba, iż art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a, więc obowiązywała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu postanowień z dnia 12 listopada 2015r, II OSK 590//14 i II OSK 920/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie ma art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.