II OSK 920/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Suwałkach i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/13 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. nakazuje zwrócić D. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia 20 grudnia 20102r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosków D. B., M. J. oraz E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze B. (działka nr ew [...] ) na wprost działki nr geod. [...], położonej w miejscowości A. gm. N. postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pomostu drewnianego, strony złożyły wnioski o jego zawieszenie do czasu zakończenia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w zakresie budowy wiaty na rowery i kajaki wraz z projektowanymi ścieżkami dojściowymi do istniejącego pomostu na działce jeziornej nr [...]. Zdaniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioski o zawieszenie postępowania są nieuzasadnione bowiem wskazywana przez strony przesłanka nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazywana przez strony przesłanka nie dotyczy pomostu drewnianego wybudowanego samowolnie na działce nr [...] (jeziorze B.) lecz dotyczy innych obiektów budowlanych, które zamierzają wybudować właściciele działki nr [...]. Zdaniem organu złożone wnioski o zawieszenie postępowania mają na celu przedłużenie prowadzonego postępowania podczas gdy w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej należy jak najszybciej doprowadzić powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzenie sprawy pomostu nie zależy od uprzedniego ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na budowie wiaty na rowery i kajaki wraz z projektowanymi ścieżkami dojściowymi do istniejącego pomostu na działce jeziornej nr [...]. Okoliczność złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji pozostaje bez znaczenia dla sposobu załatwienia rozpatrywanej sprawy wykonanego samowolnie pomostu drewnianego. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak:[...] z dnia [...] grudnia 2012 r., o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze B. ( działka nr ew [...] ) na wprost działki nr geod. [...], położonej w miejscowości A. gm. N.. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpatrywanej sprawie, skarżący pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego pomostu drewnianego do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy N. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w zakresie budowy wiaty na rowery i kajaki wraz z projektowanymi ścieżkami dojściowymi do istniejącego pomostu na działce jeziornej nr [...]. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne może zostać zawieszone wyłącznie ze względu na przeszkodę o charakterze materialnoprawnym. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialno prawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy mieć ponadto na uwadze, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa podstawą do zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, niż organ prowadzący postępowanie w sprawie. Z wywiedzionych względów Sąd stwierdził, że rozpatrzenie przez Wójta Gminy N. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w zakresie budowy wiaty na rowery i kajaki wraz z projektowanymi ścieżkami dojściowymi do istniejącego pomostu na działce jeziornej nr [...], nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że okoliczność złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] pozostaje bez znaczenia dla sposobu załatwienia prowadzonego postępowania w sprawie budowy pomostu drewnianego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku skargi kasacyjne wniósł Prokurator Okręgowy w Suwałkach oraz D. B.. Prokurator Okręgowy w Suwałkach skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 § 3 k.p.a. zobowiązujący sąd do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi przez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie sankcjonując w ten sposób pozostawienie w obrocie prawnym niezgodnego z prawem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego podczas, gdy zażalenie na to postanowienie było niedopuszczalne. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. D. B. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez wydanie orzeczenia oddalającego skargę w okolicznościach sprawdzenia i stwierdzenia nieważności postanowień Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych z naruszeniem właściwości rzeczowej, wadliwego ustalenia wystąpienia zagadnienia wstępnego w sprawie przez stwierdzenie jego nieistnienia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżona działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 184: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Konstytucyjnie określona właściwość sądów administracyjnych odsyła do określenia zakresu właściwości ustawą. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Prawo zażalenia na postanowienie, według art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, służy gdy kodeks tak stanowi, a zatem tylko, gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje prawo zażalenia. Przyjęcie takiej reguły ukształtowania prawa zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca Nie pozbawia to prawa strony do obrony, a jedynie przesuwa w czasie przez zaskarżenie łącznie z odwołaniem od decyzji. Według art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Takie brzmienie art. 101 § 3 nadała nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniając dotychczasowe brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądowym od wejścia w życie tej nowelizacji przyjęte zostało stanowisko, że obecnie treść art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego należy odczytać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenie postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowienie " w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowieniem o zawieszeniu postępowania. W postanowieniu z 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12 (Lex nr 1282961) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Za taką interpretacją art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 (po zmianie art. 131) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki, w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński, w: Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963)." Takie stanowisko przyjęto w wyroku z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, Lex nr 1525950; w wyroku z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, Lex nr 1497438; w postanowieniu z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14, Lex nr 1492994; w postanowieniu z 10 lutego 2015 r., II OSK 1809/13; w postanowieniu z 8 maja 2015 r., II OSK 2383/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zakres właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwości sądu administracyjnego powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie rzeczy, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę, w której droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie D. B. wpisu od skargi.