II SA/Kr 1459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę nr 344/XXXIX/2009 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym skargę oddala. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła w dniu 27 sierpnia 2009 r. uchwałę nr 344/XXXIX/2009 w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Skargę na tę uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucając wydanie uchwały z naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska", skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając skargę podał, że przedmiotowa uchwała ustanawia generalny zakaz żeglowania po wskazanym akwenie wodnym jednostek pływających wyposażonych w napęd spalinowy (§ 1 uchwały). Od tego zakazu wprowadzone zostały wyjątki. Zgodnie z § 2 uchwały, zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym nie dotyczy: jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiornika, statków spacerowych świadczących usługi w zakresie przewozu pasażerów, klubów i organizacji sportowych zabezpieczających zawody sportowe i treningi oraz jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe o mocy do 7,46 kW w czasie manewrów wykonywanych w obrębie wyznaczonych miejsc cumowania. Skarżący podkreślił, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie ostatnio wskazanym przepisem, rada powiatu w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie skarżącego, z powyższego wynika, że rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających na określonych zbiornikach lub wodach płynących, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne. Jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nie spełniają wymogów gwarantujących właściwy stan akustyczny, możliwe jest ustanowienie zakazu używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych lub ciekach. Skarżący zauważył, że wprowadzenie takiego zakazu ingeruje w prawo obywateli do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych. Dlatego ustawodawca określił przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wprowadzenie zakazu służącego ochronie prawa obywateli do środowiska wolnego od nadmiernych emisji hałasu, który to zakaz ogranicza jednocześnie inne prawo obywatelskie. Przesłankami tymi są: nieodpowiednie warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych oraz niezbędność wprowadzenia zakazu w celu zapewnienia, że warunki te staną się odpowiednie. W ocenie skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego nie ustaliła, czy przesłanki te wystąpiły. Dlatego też nie kwestionując generalnych rozwiązań i możliwości wprowadzania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na zbiornikach wodnych, skarżący uznał, że w tej konkretnej sprawie doszło do niezgodnego z prawem ustanowienia takiego zakazu, przez co w niedozwolony sposób ograniczono prawo obywateli do korzystania z wód śródlądowych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Nowym Targu domagała się jej oddalenia. Podała, że turystyczne wykorzystanie zbiornika wodnego Czorsztyn-Niedzica rozpoczęło się od 1998 r. Od samego początku na obszarze zbiornika został wprowadzony zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Podstawą prawną uchwały jest art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska uprawniający do wprowadzania ograniczeń i zakazów używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych, o ile jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu Nowotarskiego wprowadziła ograniczenie dla części jednostek pływających. Odstępstwa od ogólnego zakazu wynikają z chęci zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom korzystającym z akwenu, jak również uatrakcyjnieniem oferty turystycznej (zapewnienie ciszy, spokoju, bezpieczeństwa). Nadto podkreślono, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek przeprowadzenia przed podjęciem uchwały badań akustycznych, czy też przeprowadzenia analizy przesłanek wprowadzenia zakazu. Zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny Wojewody Małopolskiego w ramach nadzoru prawnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w orzeczeniach o sygn. akt II SA/Kr 921/14 i II SA/Kr 293/13. W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgodził się z argumentami Rady Powiatu w Nowym Targu zawartymi w odpowiedzi na skargę. Zwrócił uwagę, że art. 116 Prawa ochrony środowiska nie jest przepisem blankietowym, lecz wprowadza kryteria którymi powinien kierować się organ ustanawiając zakaz używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych. Zaakcentował konieczność ustalenia, przed podjęciem uchwały, że warunki akustyczne na tych terenach są nieodpowiednie oraz że zakaz doprowadzi do uznania ich za odpowiednie. Ustalenia te winny być obiektywne, wynikające z zestawienia poziomów hałasu w środowisku. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. udział do sprawy zgłosił Prokurator Rejonowy w Nowym Targu. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 5 czerwca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że jest ona prawem miejscowym. Przed jej podjęciem powinny zostać zbadane warunki akustyczne występujące na pobliskich terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 151/17, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr 344/XXXIX/2009, w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. WSA w Krakowie wskazał na przepis art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) – dalej: "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro w tym ostatnim akcie prawnym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 1 ust. 1 lit. e oraz uszczegółowienie w tabelach stanowiących załączniki do rozporządzenia), to parametry tam wskazane winny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiedniości warunków akustycznych", o których mowa w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tymczasem ani z zaskarżonej uchwały, ani też z pisma Starosty Nowotarskiego z dnia 20 sierpnia 2009 r. odnoszącego się do uzasadnienia projektu uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica, nie wynika, aby przed podjęciem spornej uchwały dokonywane były jakiekolwiek ustalenia (np. pomiary hałasu), prowadzące do wniosku, że zasadne jest ustanowienie zakazu używania na tym obszarze jednostek z napędem spalinowym. Oparcie się wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym "rozpoznaniu potrzeb obsługi ruchu turystycznego oraz konsultacjach z mieszkańcami", w ocenie Sądu meriti nie było prawidłowe i wystarczające, w kontekście prezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd pierwszej instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu Nowotarskiego. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 116 ust. 1 i art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami § 1 ust. 1 lit e rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie przez orzekający Sąd wykładni systemowej i niewłaściwym przyjęciu, że Rada Powiatu Nowotarskiego podejmując w dniu 27 sierpnia 2009 r. zaskarżoną uchwałę, powinna zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonać analiz i ocen akustycznych warunków panujących na terenie objętym zakazem, podczas gdy w ocenie skarżącego taki obowiązek nie wynika z literalnej wykładni przepisu art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ani również z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 910/15 wskazała, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wydane zostało do stosowania w ściśle określonych celach przewidzianych w odpowiednich przepisach i nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych w oparciu o art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wprowadzając na podstawie w/w przepisu zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe miedzy innymi na obszarze Zbiornika Czorsztyn – Niedzica Rada Powiatu Nowotarskiego nie przekroczyła swoich uprawnień. Ponadto Rada, wprowadzając omawiany zakaz, nie objęła nim wszystkich jednostek pływających, a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla otoczenia z uwagi na hałas, jaki emitują. Obywatele nie zostali więc pozbawieni możliwości używania jednostek wyposażonych np. w silniki elektryczne. Tym samym ich prawo do uprawiania wędkarstwa nie zostało w żaden sposób naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2657/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycja art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 grudnia 2018 r. II FSK 3131/18). Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2244/16) W przedmiotowej sprawie tutejszy sąd rozpoznając sprawę pierwotnie uznał, iż Rada Powiatu Nowotarskiego przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z treści art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez zaniechanie ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru zbiornika Czorszyn-Niedzica, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przez brak wykazania, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół Zbiornika Czorsztyn-Niedzica przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jak również w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływały jednostki napędzane silnikiem spalinowym po nim pływające, oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wprowadzeniu tego zakazu. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2657/17 wskazując, iż zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie do ust. 4 powyższego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Analiza treści normatywnej art. 116 ust. 1 prowadzi do wniosku, że ograniczenie lub zakaz używania jednostek pływających może zostać wprowadzone, jeżeli rada powiatu oceni, że jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały, stanowiącej prawo miejscowe, zależna jest zatem od ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej konieczności zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Sąd Wojewódzki uznał, że realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby to ocenić konieczne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są "odpowiednie". Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się "nieodpowiednie", wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kluczową kwestią jest więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć zwrot normatywny: "odpowiednie warunki akustyczne". Uchwała podejmowana na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zwrot ocenny: "zapewnienie odpowiednich warunków" akustycznych. Ustawodawca nie odwołuje się w tym przepisie do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. Podkreślić trzeba, że zwroty ocenne zawsze zakładają pewien luz decyzyjny. Są one bowiem powiązane w określonym stopniu z systemem wartości, gdyż ich użycie jest nie tylko pragmatycznym sposobem rozwiązywania konfliktu między wymogiem ustawowego określenia podstaw działania administracji a swobodą w kreowaniu jej zadań i funkcji, jak również stanowią instrument realizacji polityki administracyjnej za pomocą norm prawnych. Przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający. Sformułowany w normie postępowania wzór zachowania uzależniony jest od dokonania wyboru wartościującego (aksjologicznego) w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych (zob. M. Jaśkowska, Powinności w perspektywie pojęć niedookreślonych. Ujęcie admnistracyjnoprawne, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2016 r., nr 3, s. 14-15; L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 154). Ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z powyższego wynika, że jedynym realnym kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń w zakresie ruchu jednostek pływających z napędem silnikowym, jest ocena organu stanowiącego powiatu w kwestii "odpowiednich" (właściwych, pożądanych) warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie odesłał systemowo, w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do jakichkolwiek innych przepisów prawnych, w tym do przepisów rozporządzenia, które miały by pełnić funkcję uzupełniającą unormowanie bezpośrednie. Z przepisów prawa nie wynika zatem bezpośredni obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, badań akustycznych, bądź też przeprowadzenia analizy przesłanek wprowadzenia zakazu. Zresztą treści ustawowej normy kompetencyjnej nie należy interpretować w kontekście regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym. Niewątpliwie hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Zauważyć trzeba, że antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że zapewnienie "odpowiednich warunków akustycznych" na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe jest uzależnione od uprzedniego zbadania - dokonania pomiaru - poziomu hałasu w środowisku. Z woli ustawodawcy pomiary przeprowadza się jedynie w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza nią, w oparciu o art. 118b i 118c ustawy Prawo ochrony środowiska, czy też uchwał ustalających programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 910/15, LEX nr 2027436). Zresztą rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydane na podstawie art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska, w załączniku nr 1, określa dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Rada powiatu na pewno musi te poziomy hałasu mieć na uwadze, ale nie mają one bezpośredniego wpływu na realizację kompetencji wynikającej z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można bowiem prosto przyjąć, że tylko przekroczenie wartości wskazanych w rozporządzeniu, pozwala radzie powiatu ustanowić zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów, na określonym akwenie. Wartością chronioną w przepisie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stan akustyczny środowiska, co pośrednio wpływa na ochronę wód i powietrza. Treść normatywna tego przepisu wskazuje również, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku. Na podstawie tego przepisu rada powiatu, uzyskała kompetencję do ograniczenia lub zakazu używania jednostek pływających, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich – optymalnych warunków akustycznych na obszarze przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z punktu widzenia ochrony wskazanych wartości i praw. Na gruncie funkcjonalnych reguł interpretacji odwołujących się do spójnego systemu ocen przypisywanych normodawcy (założenie o racjonalności aksjologicznej ustawodawcy), trzeba przyjąć, że rada, ograniczając bądź zakazując używania jednostek pływających, ma swobodę w ocenie "odpowiednich warunków" akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Może ona rozstrzygnąć o konieczności wprowadzania ograniczeń lub zakazów, jeżeli tylko oceni, że jest to niezbędne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Ustawodawca nie wskazał punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Jedynym zatem realnym kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń w zakresie ruchu jednostek pływających, jest wola organu samorządu powiatowego, mająca oparcie w nakazie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego na obszarze wokół Zbiornika Czorsztyn – Niedzica, poprzez maksymalną ochronę przed hałasem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz. 62) stwierdził, że bezpieczeństwo ekologiczne to uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na "bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka". Trybunał uznał, że "ochrona środowiska jest jednym z elementów »bezpieczeństwa ekologicznego«, ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój". W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału aktowego, teren wokół Zbiornika Czorsztyn-Niedzica zasadniczo realizuje funkcję rekreacyjno – wypoczynkową. Znajduje się on w otulinie Pienińskiego Parku Narodowego. Co istotne, od czasu jego powstania, obowiązywał na tym terenie zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Chociażby z tego powodu nie jest możliwe, dokonanie na tym terenie, pomiaru warunków akustycznych i zweryfikowania ich jako odpowiednich, czy nieodpowiednich. Zwrócić należy ponadto uwagę, że Rada, wprowadzając omawiany zakaz nie objęła nim wszystkich jednostek pływających, a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla środowiska z uwagi na hałas, jaki emitują. W realiach sprawy organ stanowiący miał zatem podstawy, biorąc pod uwagę wcześniej obowiązujące zakazy na tym obszarze, do wprowadzenia, w uchwale z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr 344/XXXIX/2009, zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na terenie zbiornika Czorsztyn-Niedzica. Wziął przy tym pod uwagę stanowisko mieszkańców, wyrażone w przeprowadzonych konsultacjach oraz potrzeby obsługi ruchu turystycznego". Stanowisko to, pogląd prawy wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążący dla sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie. Uznać zatem należy, iż prawodawca lokalny miał pełne kompetencje by na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym wprowadzić. Nie miał przy tym obowiązku przeprowadzania badań wykazujących, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół Zbiornika Czorsztyn-Niedzica przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jak również w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływały jednostki napędzane silnikiem spalinowym po nim pływające, oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wprowadzeniu tego zakazu. Brak przeprowadzenia tych badań nie stanowi zatem przekroczenia zakresu upoważnienia wynikający z treści art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacja ta (art. 116 ust 1) ma na celu zagwarantowanie prawa do wypoczynku. Na podstawie tego przepisu rada powiatu, uzyskała kompetencję do wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających, w sytuacji kiedy uznała, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na obszarze zbiornika, który jest przeznaczony także na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przedmiotowy akt jest zatem w pełni legalny. Brak zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.