II SA/Kr 1462/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skarg D.N. , M.R. oraz R.R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1538/10 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych postanawia I. skargi odrzucić II. zwrócić skarżącym D.N. , M.R. oraz R.R. kwoty po 300 / trzysta / złotych każdemu z nich tytułem zwrotu kwot uiszczonych wpisów sądowych Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr CXIV/1538/10 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, dokonała nowelizacji ww. uchwały z dnia 11 czerwca 2008 r. Skarżący D.N. , M.R. i R.R. w dniu 3 listopada 2010 r. wnieśli skargi na ww. uchwałę z dnia 20 października 2010 r. domagając się jej uchylenia. W skardze skarżący zarzucili Radzie Miasta Krakowa złamanie konstytucyjnych zasad równości obywateli poprzez brak uzasadnienia rozdawnictwa prezentów w formie bonifikaty na wykup mieszkań. Wskazali, że wiele osób nie mas możliwości otrzymania mieszkania gminnego, a skarżący D.N. , będący 7 lat po studiach i mieszkający w Krakowie nie ma prawa do mieszkania gminnego albo do bonifikaty celem zakupu takiego gminnego mieszkania po jakimś czasie. Skarżący M.R. jako młody mieszkaniec Krakowa nie ma prawa do mieszkania gminnego, które mógłby kupić teraz lub np. za 15 lat. Podnieśli, że rozszerzenie możliwości rozprzedaży mieszkań komunalnych zasiedlonych po 1 stycznia 1990 r. do 1 stycznia 1998 r. skutkuje rozmyciem daty 1990 r., jako daty obowiązywania zasad normalnej ekonomii. Argumentacja dotycząca strat ponoszonych w związku z gospodarka mieszkaniami jest – zdaniem skarżących – absurdalny, ponieważ to tylko świadczy o złym prowadzeniu gospodarki, za która odpowiedzialność ponosi Prezydent Miasta i Rada Miasta. Zarzucili, że rozprzedaż mieszkań z bonifikatą 74-88 % to rozdawnictwo majątku gminnego i skutkuje to wzrostem zadłużenia, a tym samym nie może dziwić okoliczność braku środków na wynagrodzenia nauczycieli czy tworzenie żłobków. Taka uchwała to populizm a nie troska o wszystkich mieszkańców Gminy Miasto Kraków. Prezydent Miasta ponosi odpowiedzialność za wykonanie uchwały, ale to radni ją uchwalili, którzy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności. Tania sprzedaż mieszkań uniemożliwia zapewnieniem mieszkań gminnych osobom biednym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w tym przeciwdziałania bezdomności. Z przepisu tego można wyprowadzić pierwszeństwo najemców lokali do nabywania zajmowanego przez nich mieszkań w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera zasadę równości obywateli, ale prawo najemcy jest na tyle istotną wartością, że ich uprzywilejowanie kosztem zasady równości jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji i takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny. Podniesiono, że warunkiem uprzywilejowania najemców jest wprowadzenie przejrzystych i czytelnych zasad ich uprzywilejowania. W ocenie Rady Miasta Krakowa zaskarżona nowelizacja uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców wprowadza jasne, czytelne i obiektywne przesłanki, które nie mogą być dowolnie interpretowane i nie pozwalają na obejście prawa. Nie wprowadzono, wbrew zarzutom skarg, możliwości sprzedaży lokali mieszkalnych, wybudowanych lub w których przeprowadzono generalny remont między 1 stycznia 1990 r. a 1 stycznia 1998 r. Sprzedaż takich lokali byłaby nieekonomiczna, niecelowa i nieefektywna. Art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na odejście od ekwiwalentności wzajemnych świadczeń z tytułu nabycia lokalu mieszkalnego w ten sposób, że najemca będący jego nabywca nie musi zapłacić rzeczywistej i pełnej wartości tak nabywanego lokalu. Tym samym wprowadzenie wysokich bonifikat dopuszczalne jest tylko do sprzedaży tych lokali, których gmina nabywał nieodpłatnie w wyniku komunalizacji i to spełnia wymagania sprawiedliwości społecznej. Rada Miasta Krakowa podniosła również, że w istocie żaden przepis nie zakazuje stosowania przez właściciela bonifikat w sprzedaży lokali mieszkalnych z wyjątkiem tych, które zostały wpisane do rejestru zabytków, wówczas sprzedaż takich lokali nie może nastąpić za cenę niższą niż 50 % wartości. Podniesiono również, że również orzecznictwo sądów administracyjnych zaaprobowało pogląd co do możliwości sprzedaży lokali komunalnych z bonifikatą wskazując, że taka bonifikata powinna być jednakowa dla nabywców legitymujących się tą samą istotną cechą. Na rozprawie skarżący przyznali, że nie znając procedury zaskarżania uchwał, nie poprzedzili wniesienie skarg do sądu administracyjnego wnioskami kierowanymi do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia prawa. Podnieśli, że w tym samym dniu (3 listopada 2011 r.) złożyli jednobrzmiące pisma w Urzędzie Miasta Krakowa oraz w Urzędzie Wojewódzkim. Uznali, że jeżeli tryb uchylenia zaskarżonej uchwały wymaga wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to tak należało ich pisma nazwane "zaskarżeniem" zakwalifikować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu stanowiącego akt prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zobowiązany jest ustalić, czy spełnione zostały formalne wymogi skutecznego wniesienia skargi. W tej sprawie, w ocenie Sądu, żaden ze skarżących nie poprzedził wniesienia skargi wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli pisma, z których bezsprzecznie wynika domaganie się uchylenia uchwały organu gminy (Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. Nr CXIV/1538/10 w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców). Skarżący uznali, że jeżeli tryb postępowania w sprawie uchylenia takiej uchwały wymaga wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to tak należałoby te pisma potraktować. Skarżący nie mają przy tym innej możliwości skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej jak tylko poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedną z przesłanek uzasadniających skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu uchwałodawczego gminy jest wyczerpanie trybu postępowania określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy wskazać, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: a) podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ gminy, b) naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w drodze uchwały (zarządzenia) organu gminy, c) objęcie treścią uchwały lub zarządzenia organu gminy sprawy z zakresu administracji publicznej, d) bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie spełnili przesłanki polegającej na wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Skarżący w ogóle nie wezwali Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego – zdaniem skarżących - zaskarżoną uchwałą. Nawet przyjęcie, że złożenie w tym samym dniu dwóch identycznych pism adresowanych za pośrednictwem Rady Miasta Krakowa do Wojewody, mogłoby być traktowane jako, z jednej strony wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, a z drugiej strony jako skarga do sądu administracyjnego – to i tak wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi bez uprzedniego (bezskutecznego) wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (tak jednolicie orzecznictwo sądowe, np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1995 r., sygn. akt III SA 1127/94, opub. w Pr. Gosp. 1995r., nr 11, poz. 21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 932/08, opub. w LEX nr 518294). W związku z powyższym należy uznać, że w tej sprawie skargi skarżących są niedopuszczalne, ponieważ nie został przez nich wyczerpany tryb postępowania określony w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z nie spełnieniem przesłanki dopuszczalności wniesienia skarg na uchwałę organu gminy, przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. – skargi należało odrzucić. Sąd nie mógł więc ich rozpoznać merytorycznie. Nie stanowi przy tym przesłanki uzasadniającej rozpoznanie merytoryczne skarg podnoszona przez skarżących okoliczność nieznajomości przepisów procedury wnoszenia skargi na uchwały organów gmin. Nieznajomość prawa nie może prowadzić do naruszania przez sąd administracyjny przepisów prawa i rozpoznania skarg mimo braków formalnych. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonych wpisów Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.