II SA/Kr 1462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi F. L. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 48/12 I. wymierza Dyrektorowi [...] w K. grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); II. stwierdza, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora [...] w K. na rzecz skarżącego F. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 17.10.2013 r. kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, F. L. zarzucił Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.05.2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 48/11 – uwzględniającego skargę na bezczynność złożoną przez F. L.. W związku z powyższym domagało się: 1. stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzenia temu organowi maksymalnej grzywny w wysokości wynikającej z art. 154 par. 1 w zw. z art. 154 par. 6 p.p.s.a. 3. zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 1.09.2011 r. skarżący F. L. złożył wniosek do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej powoływany jako ZIKiT) o udostępnienie informacji publicznej. Zawarte w tym wniosku pytanie dotyczyło tego, komu wydany został abonament postojowy służbowy S0 na okaziciela na rok 2011 o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. (sygn. akt II SAB/Kr 48/12) zobowiązał Dyrektora ZIKiT w K. do rozpoznania opisanego wyżej wniosku. Nadto, sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Skarga kasacyjna złożona przez Dyrektora ZIKiT została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2570/12. Zdaniem skarżącego, pomimo wskazanych wyroków i wezwania z dnia 20 czerwca 2013 r., Dyrektor ZIKiT w dalszym ciągu nie udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku. Równocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów które, wskazują, że Dyrektor ZIKiT jest w posiadaniu żądanej informacji: a) wniosek Stowarzyszenia Obywatel na Straży o udostępnienie informacji z 10.03.2011 r. b) pismo Dyrektora ZIKiT z 29 lipca 2013 r. nr [...], c) wniosek Stowarzyszenia Obywatel na Straży o udostępnienie informacji z 15 września 2011 r., d) pismo Prezydenta Miasta z 3 października 2011 r. nr [...]. W skardze podkreślono, że z pisma wskazanego w pkt b – do dnia 29.07.2013 r. Dyrektor ZIKiT w zasobach jednostki nie odnalazł dokumentacji pozwalającej na ustalenie, jakim innym podmiotom (nie wymienionym we wniosku z dnia 10.03.2011) przydzielił abonamenty S0 i stwierdził, że do takiego przydzielenia nie doszło. Skarżący wskazał, że z pisma z dnia 29.07.2013 r. (znak [...]) – będącym odpowiedzią na wniosek złożony w tej sprawie – wskazano, że abonament nr [...] najprawdopodobniej przekazano Urzędowi Miasta celem wykorzystania w sytuacjach zaistnienia zwolnienia z opłat za parkowanie, określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei, Prezydent Miasta w piśmie z 3 października 2011 r. zaprzecza, że otrzymał do dyspozycji abonamenty postojowe S0 (poza jedynym wydanym dla Prezydenta – jako zarządcy drogi) Skarżący podkreślił, że treść pisma ZIKiT z dnia 2.06.2011 r. (znak [...]) – znajdującego się w aktach sprawy II SAB/Kr 48/12, przeczy twierdzeniom ZIKiT, że nie jest on w posiadaniu informacji, jakim podmiotom wydawane są abonamenty S0 o konkretnych numerach. W piśmie tym organ udzielił Stowarzyszeniu informacji odnośnie tego, komu zostały wydane abonamenty S0, z podaniem wprost ich numeru. Okoliczność ta, zdaniem F. L. wskazuje, iż niezasadne są twierdzenia organu o braku możliwości przypisania numeru abonamentu do ściśle określonego podmiotu. Świadczy też o tym, że ZIKiT prowadzi ewidencję tych abonamentów, co pozwala ustalić komu został przydzielony abonament [...]. F. L. żądał także wzięcia przez sąd pod uwagę, na podstawie art. 106 § 4 p.p.s.a. faktów powszechnie znanych, tj. Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia l marca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury i Transportu w K." wraz ze stanowiącym do niego załącznik regulaminem oraz Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2012 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury i Transportu w K." wraz ze stanowiącym do niego załącznik regulaminem. Jak zauważono, z § 25 ust. 5 pkt 6 regulaminu z 2010 r. wynika, że do zakresu działania Biura Strefy Płatnego Parkowania należy m.in. przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym wydanych abonamentów. Analogiczne uregulowanie znajduje się w regulaminie z 2012 r. w § 21 ust. 5 pkt 2 lit. e. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZIKiT w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że – udzielił skarżącemu żądanych informacji w przedmiocie wniosku z dnia 1.09.2011 r. Nastąpiło to w pismem z dnia 29.07.2013 r. z którego wynika, że interesujący skarżącego abonament ([...]) został przekazany do Urzędu Miasta celem wykorzystania w przypadkach zwolnienia z opłat za parkowanie wynikających z ustawy o drogach publicznych. Dyrektor ZIKiT podał, że cytowane pismo świadczy o wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.05.2012 r. II SAB/Kr 48/12. Jak zaznaczono, wykonanie wyroku nastąpiło wcześniej tj. w wyniku pisma organu z dnia 14.11.2011 r. i 5.12.2011 r. Wskazał przy tym, że bezczynność organu ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w sposób przewidziany przepisami, tj. nie wydaje decyzji lub nie wykonuje czynności materialno-technicznej. Tymczasem okoliczność udzielania skarżącemu informacji we wskazanych powyżej pismach świadczy o tym, iż Dyrektor ZIKiT w K. wykonał ciążący na nim obowiązek. Wskazano na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2011 r. VII SA/Wa 78/2011 z którego wynika, że brak jest podstaw do kontrolowania decyzji organu wydanej po wyroku uchylającym poprzedni akt administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawą prawną zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny – jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (...) strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W kontrolowanej sprawie F. L. domagał się wymierzenia grzywny Dyrektorowi ZIKiT w K. za niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.05.2012 r.; sygn. akt II SAB/Kr 48/12. Wyrokiem tym uwzględniającego skargę na bezczynność wymienionego organu, zobowiązując Dyrektora ZIKiT w K. do udzielenia, w terminie 14 dni, odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 1.09.2011 r. Wniesienie skargi w tej sprawie, poprzedzone zostało pisemnym wezwaniem przez F. L., skierowanym do Dyrektora ZIKiT w K. - do wykonania wskazanego wyżej wyroku (pismo z dnia 20.06.2013 r.; k. 36 a.s.). Oceniając kontrolowaną sprawę w kontekście wymogów wynikających z cytowanego przepisu uznać należało, że spełnione są przesłanki od wystąpienia których przepis ten uzależnia wymierzenie organowi grzywny. Wskazać bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 11.05.2012 r. (sygn. akt II SAB/Kr 48/11) zobowiązał Dyrektora ZIKiT w K. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 1.09.2011 r. Wniosek ten zawierał żądanie podania informacji dotyczącej podmiotu, któremu przydzielony został abonament postojowy S0 nr [...]. We wskazanym, prawomocnym wyroku Sądu uznano, iż ZIKiT w K. dysponował informacją żądaną przez skarżącego i winien ją udostępnić. NSA w wyroku z dnia 20.02.2013 r. podzielił zaprezentowaną przez sąd I instancji ocenę sprawy. Nadto, NSA wskazał m.in., iż ZIKiT winien udzielić odpowiedzi odnośnie tego, jakiej jednostce organizacyjnej przedmiotowy abonament został wydany. Nie chodzi tu przy tym o wskazanie konkretnej osoby zatrudnionej w tej jednostce (k. 7 uzasadnienia NSA). W kontrolowanej sprawie, organ twierdzi, iż nie pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku sądu albowiem pismem z dnia 29.07.2013 r. (k. 40 akt sądowych) udzielił F. L. żądanej przez niego odpowiedzi, na pytanie zawarte we wniosku z dnia 1.09.2011 r. Ocenie sądu podlegało zatem, czy wskazane wyżej pismo stanowi o należytym wykonaniu obowiązku nałożonego na organ wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11.05.2012 r.; sygn. akt II SAB/Kr 48/11. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że treść powyższego pisma prowadzi do wniosku, iż Dyrektor ZIKiT w K. nie wykonał wyroku sądu z dnia 11.05.2012 r. albowiem nie udzielił stronie skarżącej jednoznacznej i pełnej informacji (odpowiedzi) co do podmiotu, któremu przydzielono abonament postojowy S0 nr [...]. W szczególności zauważyć należy, że z pisma ZIKiT z dnia 29.07.2013 r. wynika jedynie, iż organowi "nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić z imienia i nazwiska osoby, której wydano powyższy abonament. Prawdopodobnie przekazano go do Urzędu Miasta celem wykorzystania w przypadkach zwolnienia z opłat za parkowanie, określonych w ustawie o drogach publicznych". Pismo to wskazywało także, iż wobec przekazania abonamentu pocztą wewnętrzną, między jednostkami organizacyjnymi Gminy [...] – nie ma możliwości ustalenia komu druk został przekazany w Urzędzie. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać na dwie występujące w sprawie kwestie. Pierwsza, to okoliczność, iż sąd uznał za niewiarygodne twierdzenia organu, iż prawdopodobnie sporny abonament przekazano do Urzędu Miasta celem wykorzystania w przypadkach zwolnienia z opłat za parkowanie, określonych w ustawie o drogach publicznych, zaś sposób tego przekazania (poczta wewnętrzna) wyklucza możliwość ustalenia komu druk ten został przekazany w Urzędzie. Odnosząc się do tego aspektu sprawy, należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że podlega ocenie sądu administracyjnego wiarygodność informacji przekazanej przez organ stronie, która żąda udostępnienia informacji publicznej. Twierdzenie organu, iż nie posiada żądanej informacji publicznej musi bowiem zostać należycie uwiarygodnione. Tylko taka sytuacja pozwoli uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/2012; opubl. w: LexPolonica nr dok.: 3906358). Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych do udostępnienia informacji - należy rozpatrywać więc w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/2009; opubl. w: LexPolonica nr dok.: 2474778). Nadto, należy zauważyć, że gdyby przyjąć, iż przekazanie stronie zainteresowanej uzyskaniem informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, jakiejkolwiek, w tym nawet oczywiście niewiarygodnej informacji – stanowi realizację ciążącego na tym podmiocie obowiązku – wówczas dostęp do informacji publicznej miałby charakter iluzoryczny, zaś osoba uprawniona do uzyskania informacji, byłaby faktycznie pozbawiona realnej ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/2012; opubl. w: LexPolonica nr 5169309). W powołanym ostatnio wyroku NSA stwierdził, że przyczyny nieposiadania przez organ informacji publicznej, mieszczącej się w zakresie jego właściwości rzeczowej, pozostają bez wpływu na obowiązek realizacji wniosku o jej udostępnienie i ocenę działań organu pod kątem ewentualnej bezczynności. Jak podkreślono, nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku powiadomienie skarżącego o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, która została wytworzona przez organ. Mając powyższe oceny na uwadze należy stwierdzić, iż budzi wątpliwości sądu hipotetyczne twierdzenie organu, iż sporny abonament prawdopodobnie został przekazany do Urzędu Miasta. Z Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. obowiązującego w dacie złożenia przez F. L. wniosku z dnia 1.09.2011 r., stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...]. wynikało bowiem, że jednym z działów ZIKiT jest Biuro Strefy Płatnego Parkowania. Par. 25 ust. 5 pkt 6 Regulaminu stanowił, że do zakresu działania Biura Strefy Płatnego Parkowania należy przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesyłanych przez operatora druków ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów (...). Z treści powołanego przepisu przyjmować należy, że odnosi się on do wszelkich wydanych przez ZIKiT abonamentów postojowych, bez względu na podmiot, który je uzyskał. Zauważyć przy tym trzeba, że z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 22.05.2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 131/11 odnoszącego się także do kwestii abonamentów postojowych wydawanych przez ZIKiT w K. wynika, iż organ udostępnił stronie skarżącej w tamtej sprawie - informacje o abonamentach wydanych różnym służbom. Uznać zatem należy, iż wbrew twierdzeniom ZIKiT w K., podmiot ten przechowuje informacje o abonamentach wydanych różnym podmiotom. Nie jest zatem jasne i zrozumiałe dlaczego wyjątek w tym względzie stanowić ma interesujący skarżącego abonament o numerze [...]. Także jako niewiarygodną sąd ocenił argumentację, iż przekazanie abonamentu pocztą wewnętrzną wyklucza możliwość ustalenia komu druk ten został udostępniony. Abstrahując w tym miejscu od tego, iż w sprawie tej nie chodzi o wskazanie imienia i nazwiska konkretnej osoby, która otrzymała abonament (por. rozważania poniżej), należy podkreślić, że utworzony w ramach Działu Administracji ZIKiT – Punkt Obsługi Klienta winien prowadzić całość spraw związanych z obiegiem poczty przychodzącej i wychodzącej z ZIKiT (tak par. 20 ust. 4 w.w. regulaminu organizacyjnego ZIKiT). Analiza prowadzonej przez tę jednostkę ewidencji korespondencji (w tym wychodzącej) – winna prowadzić do jednoznacznego ustalenia faktu interesującego w tej sprawie skarżącego. Reasumując należy wskazać, że ZIKiT w K. jest jednostką rzeczowo właściwą w kwestii zarządzania Strefą Płatnego Parkowania w K. i związanymi z tą strefą abonamentami parkingowymi. Obowiązek przechowywania informacji o tych abonamentach, wynikał z wiążących tę jednostkę przepisów (regulaminu wewnętrznego). Z aktu tego wynikał też obowiązek ewidencjonowania korespondencji przychodzącej i wychodzącej z tej jednostki. Powyższe okoliczności powodują, iż odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia 29.07.2013 r. nie może być uznana za wykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.05.2011 r. (II SAB/Kr 48/11). Druga, (niezależna od wyżej wskazanych wniosków) to okoliczność, iż treść udzielonej skarżącemu odpowiedzi jest całkowicie oderwana od treści wniosku F. L. z dnia 1.09.2011 r. Wniosek ten dotyczył bowiem udostępnienia informacji o tym, "komu został udzielony abonament postojowy roczny służbowy S0 na rok 2011 o numerze [...]". Logiczna wykładania powyższego sformułowania, została dokonana przez NSA w wyroku z dnia 20.02.2013 r. zapadłym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.05.2012 r. NSA wskazał, iż pytanie zawarte we wniosku F. L. z dnia 1.09.2011 r. nie dotyczyło wskazania konkretnej osoby, co do której przydziału abonamentu postojowego dokonywała jednostka organizacyjna otrzymująca większą ilość abonamentów. Jak podkreślono, na pytanie zawarte we wniosku skarżącego należało odpowiedzieć, wskazując jedynie jednostkę organizacyjną, której wydano sporny abonament, a nie wymieniając konkretną osobę zatrudnioną w tej jednostce. Tymczasem, jak wyżej przedstawiono, ZIKiT w K. w piśmie z dnia 29.07.2013 r. wskazywał, iż "nie ustalił z imienia i nazwiska osoby, której wydano powyższy abonament". Przedstawione stanowisko organu świadczy o tym, iż udzielona we wskazanym zakresie odpowiedź, nie może być oceniona jako prawidłowa i zgodna zarówno z wnioskiem skarżącego, jak również z wiążącymi w tej sprawie zapatrywaniami i ocenami orzekających sądów administracyjnych. Inaczej mówiąc, mimo niebudzącej wątpliwości treści wniosku F. L. z dnia 1.09.2011 r. – organ odczytuje ją w sposób nie mający uzasadnienia w okolicznościach sprawy, zmierzając przy tym do udzielenia odpowiedzi na pytanie nie objęte tym wnioskiem, i z wniosku wcale nie wynikające. Proste bowiem odczytanie treści uzasadnień wydanych w sprawie wyroków, winno prowadzić organ do konstatacji, iż nie jest przedmiotem tej sprawy informowanie skarżącego o "imieniu i nazwisku osoby, której wydano abonament [...]", lecz wystarczające będzie wskazanie jednostki organizacyjnej, której ten abonament przydzielono. Przedstawione rozważania dodatkowo świadczą o tym, iż wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.05.2012 r. – nie został wykonany. Fakt ten uzasadnia wymierzenie Dyrektorowi ZIKiT w K. grzywny w wysokości 1000 zł. o czym sąd orzekł w pkt I wyroku. Podstawą tego rozstrzygnięcia jest cytowany na wstępie uzasadnienia art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i została określona przy uwzględnieniu faktu, iż w pkt II wyroku sąd orzekł, że niewykonanie wyroku z dnia 11.05.2012 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 par. 2 p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). W niniejszej sprawie, występuje taki właśnie charakter naruszenia prawa. Należy bowiem mieć na uwadze, iż wadliwe (błędne) odczytanie treści wniosku skarżącego, pomimo jego jasnej treści, a nadto wyjaśnień poczynionych w sprawie przez sądy administracyjne – świadczy dobitnie o oczywistości naruszenia prawa w tej sprawie. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 1 p.p.s.a.