II SA/Kr 1483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o. o. w T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o. o. w T. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [....] .12.2005r., na wniosek Burmistrza K. dotyczący sprawdzenia legalności wszystkich obiektów w rejonie wyciągów narciarskich w K. Decyzją z dnia 13.10.2006r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. , w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. ustawy prawo budowlane, nakazał Przedsiębiorstwu Sportowo Turystycznemu [....] Sp. z o.o. dokonać rozbiórkę budynku małej gastronomii na działce nr [....] w K. przy ul. [....] . Organ administracyjny ustalił, iż w/w Przedsiębiorstwo w 1990r., na ternie działki nr [....] w K. wybudowało budynek małej gastronomii o wym. (przyziemie) 3,85 x 6,40 m i (parter) 2,45 x 5,40 m, połączony trwale z gruntem, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie realizacji budowy, przedmiotowy budynek zlokalizowano w terenach użytków zielonych w których adaptacja, zabudowa była nieprzewidziana. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo Sportowo Turystycznego "[....] " sp. z o. o. Wskazano w nim m.in., iż przedmiotowy budynek znajduje się na działce [....] , a nie jak wskazał organ I instancji na dz. nr [....] . Strona wniosła o odstąpienie od nakazu rozbiórki, zobowiązując się do uregulowania spraw geodezyjno własnościowych na w/w działkach. Odwołująca podniosła, iż ma zamiar wszcząć procedurę legalizacyjną przedmiotowego budynku, który miałby pełnić funkcję sterowni oraz pomieszczeń dla obsługi wyciągu. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 lipca 2009r., nr [....] , utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na słuszność wydanej przez organ I instancji decyzji, bowiem przedmiotowy budynek posadowiony na działce nr [....] w K. wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w niniejszej sprawie należało orzec rozbiórkę w/w obiektu, bowiem lokalizacja obiektu narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno obowiązujące w okresie jego budowy, jak również obecnie obowiązujące. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał , iż nie jest istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania, jakie istnieją stosunki własnościowe na wskazanych działkach, w szczególności okoliczność faktycznego użytkowania przez skarżących części działki nr [....]. Organ orzekając w niniejszej sprawie związany jest istniejącym aktualnie na działce stanem prawnym, wynikającym z księgi wieczystej oraz rejestru gruntów. Skoro więc organ I instancji trafnie ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [....] , to nie mają znaczenia ewentualne, przyszłe roszczenia inwestorów, które być może będą realizowane w drodze cywilnej i doprowadzą do zamiany granic dziełek ewidencyjnych na tym terenie. Skargę od powyższej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do sądu administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo Sportowo - Turystyczne [....] Sp. z o.o. w T. , wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż orzekające w sprawie organy administracyjne nie poczyniły istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Strona skarżąca podniosła, iż przedmiotowy budynek znajduje się na działce [....] . Działka nr [....] nie jest własnością spółki, wobec czego strona nie może wykonać decyzji o rozbiórce obiektu usytuowanego na tej działce. Wskazano również na błędne ustalenie przez organ administracyjny, iż teren przedmiotowej inwestycji nie był przeznaczony przez zabudowę. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1990r. dla trenów położonych przy ul. [....] w K. przewidziano funkcję związaną rekreacją zimową, sportem i rehabilitacją uzdrowiskową. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż przedmiotowy budynek - jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie - znajduje się na działce nr [....] w K. Jako podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ wskazał, inaczej niż w zaskarżonej decyzji, przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy. Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1990r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z konstrukcji art. 28 ust. 1 i 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wynikała ogólna zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyjątki nie zachodzą w tej sprawie). Brak zatem legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Podstawą materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ). Przepis ten miał zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) zgodnie z którym art. 48 ustawy dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. ma stwierdzenie, że teren na którym zrealizowano przedmiotowy budynek nie był przeznaczony pod zabudowę w świetle obowiązującego w dacie budowy obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji zreformował powyższe stanowisko, twierdząc, iż organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania według przepisów o planowaniu przestrzennym, a także ustaleń miejscowego planu przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Jednakże [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził tylko, iż "jak wynika z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie działka nr [....] nadal nie jest przeznaczona pod zabudowę." Organ winien był wskazać podstawę swoich rozstrzygnięć przez oznaczenie uchwały zatwierdzającej "aktualny plan zagospodarowania." Twierdzenia organu powinny bowiem być poparte stosownymi dowodami, a w aktach sprawy brak jest odpisu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji. Zwłaszcza, że wedle twierdzeń skarżącego, obowiązujący w dacie orzekania przez organ II instancji plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał takie zainwestowanie gruntu, jakie jest przedmiotem postępowania. Wskazać także należy, że organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego. Głównym zarzutem strony skarżącej, podnoszonym zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak i w skardze było iż, orzekające w sprawie organy administracyjne błędnie ustaliły lokalizację przedmiotowego obiektu (dz. nr ....). Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej, przedmiotowy budynek ten znajduje się na działce nr [....] , co znalazło częściowo potwierdzenie w kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej, dołączonej do odwołania. Organ II instancji zbagatelizował powyższą kwestię, stwierdzając tylko, iż organ I instancji "trafnie ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [....] i nie mają znaczenia ewentualne przyszłe roszczenia inwestorów, które być może będą realizowane na drodze cywilnej i doprowadzą do zmiany granic ewidencyjnych w tym rejonie". Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten na mocy art. 140 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przed organem administracji publicznej drugiej instancji, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), przyznającą organowi odwoławczemu kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej winne podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. ciąży na nich obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wspomniany już art. 107 § 3 k.p.a. formułuje wymóg wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich powodów materiał dowodowy został oceniony tak, a nie inaczej. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt ł SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełnił tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zaniedbał obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Strona skarżąca w toku postępowania podniosła zarzut, iż przedmiotowy budynek stoi na innej działce niż ustalił to organ administracyjny, popierając swoje twierdzenie załączoną do odwołania kopia wyrysuj i wypisu z mapy. Odniesienie się do tej kwestii było obowiązkiem organu administracyjnego nie tylko z uwagi na zarzut strony, koncentrujący się na niej, ale również z uwagi na wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie odnosząc się do twierdzeń strony, a także pomijając zgłaszane przez nie dowody, organ administracji publicznej naruszył wskazane przepisy k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na treść podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą zostać wyjaśnione w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. W toku ponownego postępowania organy winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie więc z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż ponownie rozpatrując sprawę organ ten kierując się oceną prawną niniejszego wyroku winien ustalić na jakiej działce/działkach posadowiony został przedmiotowy budynek oraz stwierdzić czy ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują budowy na wskazanym terenie przedmiotowego budynku, czy też taka zabudowa jest dozwolona. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w przedstawionym wyżej zakresie organ I instancji orzeknie ponownie w przedmiocie możliwości ewentualnej legalizacji popełnionej przez stronę samowoli budowlanej w oparciu o środki zawarte w ustawie prawo budowlane z 1994r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.