II SA/Kr 1485/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak NSA Izabela Dobosz Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.J. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. , znak: [...] uznał za nieuzasadniony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci fundamentu żelbetonowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w [...] , w miejscowości B. , po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w rejonie mostu na W. , na działce nr 1 , wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2007 r. o symbolu [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. , Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że 23 kwietnia 2007r. wpłynął do niego zarzut zobowiązanej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zobowiązana zarzuciła zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wynikającego z postanowienia organu z [...] kwietnia 2007 r., orzekającego o nałożeniu grzywny w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu l instancji zgłoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wdrażając postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie PINB mógł dokonać wyboru pomiędzy dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia bądź też wykonaniem zastępczym. Pierwszy z nich jest środkiem zdecydowanie łagodniejszym, bowiem przy jego zastosowaniu zobowiązanemu pozostawia się wybór firmy mającej wykonać obowiązek, a tym samym wpływ na koszty wykonania obowiązku. Drugi z wymienionych środków egzekucyjnych (wykonanie zastępcze) ingeruje natomiast znacząco w sferę prawną zobowiązanego. Stosując ten środek egzekucyjny organ dokonuje wyboru sposobu wykonania obowiązku oraz wyboru firmy mającej wykonać ten obowiązek, co w konsekwencji rzutuje na wysokość ponoszonych przez zobowiązanego kosztów. Jeżeli więc zobowiązany sam zdecyduje się wykonać obowiązek, może to uczynić systemem gospodarczym, co prawdopodobnie zdecydowanie obniży koszty niezbędnych czynności. Jednocześnie podkreślono, że zobowiązany może się zwolnić od obowiązku uiszczenia grzywny poprzez wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła zobowiązana J.J. zarzucając, że PINB nie zrozumiał treści jej pisma. Nie chodziło jej bowiem o to, czy grzywna jest mniej czy bardziej uciążliwa od wykonania zastępczego, lecz o fakt wymierzenia grzywny rażąco wygórowanej. Dodatkowo zarzucono, że PINB nie wskazał na jakiej podstawie ustalił taką wysokość grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ocenił, że zachowane zostały zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a zarzuty podniesione w zażaleniu są nietrafne. Organ l instancji wydając postanowienie z [...] listopada 2007 r. związany był bowiem zarzutem sprecyzowanym w piśmie z 12 października 2007 r. - tj. zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Taki też zarzut rozpatrzył w prowadzonym przez siebie postępowaniu słusznie uznając, że grzywna w celu przymuszenia stanowi mniej uciążliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.J. . Skarżąca wskazała, że wykonie obowiązku rozbiórki 12 płyt betonowych, objętego niniejszym postępowaniem, kosztowałoby około 1000 zł, natomiast wymierzona grzywna wynosi 5000 zł. Zastosowanie takiego środka egzekucyjnego nie jest z pewnością zastosowaniem środka mniej uciążliwego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [....] stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 258/08) oddalił złożoną skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku WSA zwrócił uwagę na fakt, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien nakładanych w celu przymuszenia, pozostawiając tym samym organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Takiej sytuacji nie można jednak traktować jako uznania dowolnego. Organ określając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może bowiem przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zaś zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 tejże ustawy). Odnosząc się do kwestii wysokości nakładanej grzywny WSA powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2002 r. (IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50), gdzie wskazano, iż przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia wykonania przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Organy administracji nie miały obowiązku podania szczegółowego wyliczenia wymierzonej grzywny. Ponadto wskazano na brak naruszenia przez organy administracji art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł jest rażąco wygórowana, bowiem w myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Sąd dodatkowo podkreślił, iż skarżąca w każdym czasie może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez J.J. , wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1274/08) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków oraz na zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji). Stwierdził, że w świetle tych zasad, jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wypełnienia obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązków. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym zakresie ocenę pozostawiono organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Oznacza to, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania. Ponadto NSA wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia obu zasad wyodrębnionych w przepisie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdzenie, że grzywna w wysokości 5000 zł nie jest rażąco wygórowania w sytuacji, kiedy w dacie jej nałożenia (3 kwietnia 2007 r.) była to maksymalna kwota grzywny (kwota grzywny nie może przekraczać 10.000 zł dopiero od dnia 1 lipca 2007 r.) nie mogło według NSA zostać uznane za prawidłowo przeprowadzoną przez sąd pierwszej instancji kontrolę zastosowania przez organy egzekucyjne zasad postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 7 § 2 cytowanej wyżej ustawy. NSA zwrócił uwagę, że skarżąca wyraźnie kwestionowała nałożenie grzywny w kwocie 5000 zł w sytuacji, kiedy jej zdaniem koszt wykonania obowiązku wyniósłby 1000 zł. Ponadto NSA przypomniał, iż przedmiotem kontroli jest postanowienie rozstrzygające w sprawie zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a zatem sprawa nie dotyczy wyłącznie wysokości grzywny, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, umknęło uwadze WSA. Będąc związanym powyższym stanowiskiem - na mocy powołanego wyżej art. 190 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w niniejszej sprawie przez organ l i II instancji rozstrzygnięcia, bowiem naruszają one przepisy prawa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji wyszły bowiem z założenia, że grzywna w celu przymuszenia - bez względu na jej wysokość - stanowi zawsze mniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Nie jest to trafne. W świetle opisanego wyżej stanowiska NSA organy egzekucyjne winny w każdej sprawie indywidualnie oceniać, który środek powinien zostać zastosowany tak, by zasady wymienione w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały zachowane. Treść tego przepisu wymaga od organów egzekucyjnych rozważenia takich okoliczności sprawy, jak: przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku oraz celowość nałożonego środka i jego uciążliwość dla zobowiązanego. Wziąwszy pod uwagę te okoliczności należy wybrać taki środek, który przy jak najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego będzie prowadził do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Trzeba przy tym uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przypadku wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego należy wybrać nie grzywnę w celu przymuszenia, lecz wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązków. Brak przeprowadzenia analizy powyższych okoliczności narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Uznając, iż zawsze grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze, organy egzekucyjne naruszyły również przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną interpretację. W tych okolicznościach zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu l instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.