II SA/Kr 1485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. W dniu 9 lipca 2012 r. M.B. złożyła w Starostwie Powiatowym w W. wniosek o "wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego decyzji z dnia 14.05.2002 r. znak; [....] , na nowe okoliczności braku uzgodnień do decyzji znak: [....] , z dnia 25.04.2001 przez Starostwo Powiatowe w W. , samowolnie naniesionych zmian przez projektanta na projekt mapy sytuacyjno - wysokościowej wydanej do decyzji nr [....] pozwolenia na budowę z dnia 14.05.2002 r. znak: [....] . Obiekty dla zadania; w pkt 5. Kanały S "E". Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. Starosta W. , w oparciu o art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2002 r. znak: [....] . Postanowieniem z 25 października 2012 r. Wojewoda [....] uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że przywołany jako podstawa prawna art. 61a K.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, gdy jako uzasadnienie wskazywany jest brak możliwości prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania z urzędu w sytuacji złożenia wniosku przez inną osobę. Ponownie badając sprawę Starosta W. postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. znak: [....] odmówił, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2002 r. znak: [....] . W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność obejmująca wprowadzenie zmian w projekcie budowlanym nastąpiła po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Na postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożyła M.B. , w którym zakwestionowała formę rozstrzygnięcia, bowiem w jej ocenie winno ono nastąpić w decyzji, a nie w postanowieniu. Zarzucono również, że treść rozstrzygnięcia jest niezgodna z wnioskiem strony, bowiem żądanie dotyczyło wznowienia postępowania z urzędu, a nie jak orzekł organ I instancji na wniosek strony. Jednocześnie skarżąca wskazała, że podstawą wznowienia postępowania jest nowa okoliczność faktyczna, którą jest naniesienie przez Starostwo w 2012 r. na mapy będące w zasobach, wybudowanej studni głębinowej oznaczonej literą "K", dalej wybudowanego odcinka sieci kanalizacyjnej zakończonej przykanalikiem oznaczonej literą "K", wykonaną na działce nr [....] w S. , która to sieć nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę znak: [....] ., a także wykonania sieci kanalizacyjnej wraz ze studniami głębinowymi, które powstały na działce nr [....] w S. , a miały powstać na działce nr [....] ". Wskazano również, że Starostwo z naruszeniem prawa naniosło na mapę sieć kanalizacyjną niezgodnie ze swoimi uzgodnieniami i wykonaniem tej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca wskazała ponadto, że organ winien był wznowić postępowanie z urzędu w związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 27 maja 2010 r. Postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. znak: [....] Wojewoda [....] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [....] z dnia 21 listopada 2012 r. znak: [....] i umorzył postępowanie przed organem I instancji w sprawie wznowienia na wniosek M.B. z dnia 9 lipca 2012 r., z urzędu, postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2002 r. znak: [....] . Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia na wniosek i z urzędu, postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2002 r. znak: [....] , jest nieprawidłowe. Wyjaśniono, że wniosek M.B. z dnia 9 lipca 2012 r. dotyczył wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2002 r. [....] . Organ w swym rozstrzygnięciu połączył tryb wznowienia na wniosek strony i z urzędu. Ponieważ brak jest prawnych możliwości prowadzenia postępowania na wniosek strony i z urzędu, rozstrzygnięcie takie jest co do zasady wadliwe. Wojewoda stwierdził, że niezależnie jednak od wadliwości rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, jest ono wadliwe również z innych powodów. W odniesieniu do wznowienia postępowania na wniosek strony, organ jest ograniczony zakresem wniosku. Zawarte we wniosku M.B. żądanie dotyczyło wznowienia postępowania z urzędu. W tej sytuacji organ I instancji nie był uprawniony, nie posiadając wniosku w tym zakresie, do wydania orzeczenia o odmowie na wniosek strony wznowienia postępowania. Uznano zatem, że prowadzenie postępowania na wniosek strony, którego treść, jak w niniejszej sprawie, nie daje uprawnienia organowi administracji do podejmowania określonych działań, jest bezprzedmiotowe. Wskazano, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1108/12, opub. w LEX nr 1235170. W zakresie w którym organ I instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania z urzędu, oceniając, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, uznano za niezasadne i nielogiczne. Przepis art. 149 § 3 K.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, ma zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzenia wstępnego postępowania, organ ocenia, że złożony wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych nie może wszcząć postępowania. Rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis stanowi odpowiedź organu na złożony wniosek. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przypadku, gdy organ rozważa podjęcie działań z urzędu. Stwierdzono, że wznowić postępowanie z urzędu, organ może zarówno z własnej inicjatywy, jak i z inicjatywy innych podmiotów. Złożenie wniosku przez stronę postępowania czy też inną osobę fizyczną lub prawną o wznowienie postępowania ma na celu zwrócenie uwagi organowi administracyjnemu na istnienie wad postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a., które w ocenie wnioskodawcy, powodują, że decyzja ostateczna jest nieprawidłowa. W takim wypadku organ winien rozważyć wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Ocena czy rzeczywiście zasadne jest wznowienie postępowania pozostawione jest organowi, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Uznanie przez organ, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, nie rodzi żadnych praw po stronie zgłaszającego, a wskazane przez stronę wątpliwości mogą być przedmiotem skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Organ przywołał wyrok z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2246/10, opub.w Lex nr 1128142, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jednoznacznie wskazuje na wznowienie postępowania z urzędu, to w tych warunkach organ nie ma obowiązku do wydawania orzeczenia w przedmiocie wniosku, w szczególności nie odmawia się wznowienia postępowania z urzędu (...) Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ wskazał, że w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z którego jednoznacznie wynika, że chodzi o wznowienie postępowania z urzędu i w przypadku, gdy organ nie widzi podstaw do podjęcia działań w przedmiocie wznowienia postępowania, brak jest podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. W takim bowiem przypadku o dokonanych ustaleniach w zakresie zgłaszanych przez M.B. zastrzeżeń odnoszących się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania zakończonego decyzją ostateczną 15 maja 2002 r. znak: [....] , organ powinien powiadomić skarżącą pismem. W ocenie organu odwoławczego, brak jest uzasadnienia do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. Sygnalizowana przez M.B. okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie występuje. Okoliczności wskazywane we wniosku M.B. , takie jak wprowadzenie zmian na mapach geodezyjnych, a obrazujących wykonany przebieg kanalizacji, w tym również przebieg nie objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i niezgodny z wcześniejszymi uzgodnieniami starostwa dotyczącymi uzgodnienia przebiegu, nastąpiły już po wydaniu decyzji, a więc w dacie jej wydania nie istniały. Oznacza to, że nie są spełnione wytyczne tego przepisu, które uzasadniałyby wznowienie postępowania z urzędu. Również nie występują pozostałe wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania z urzędu. Dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie są fałszywe, decyzja nie została wydana w wyniku przestępstwa, ani przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; nie została wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; nie rozstrzygnięto zagadnienia wstępnego odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji ani nie wydano decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dodano, że w przypadku powzięcia informacji o zaistnieniu wskazanych okoliczności w art. 145 § 1 K.p.a., organ winien podjąć działania z urzędu w zakresie posiadanych uprawnień. W tej sytuacji uznano, że zachodzą okoliczności określone w art. 105 § 1 K.p.a. Na zakończenie wyjaśniono zasadność odstąpienia, w ramach przedmiotowego postępowania, od oczekiwania na stanowisko organu nadzoru budowlanego w kwestii wskazania i uzasadnienia przesłanki oraz o przywołanie podstawy prawnej, która w jego ocenie może uzasadniać wznowienia postępowania urzędu, a która leżała u podstaw wystąpienia z dnia 27 maja 2010 r. do Burmistrza Miasta i Gminy N. "o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania wznowionego w sprawie decyzji pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 14.05.2002 r. znak: [....] ". Uznano bowiem, pomimo kilkakrotnych wystąpień, że dalsze oczekiwanie na odpowiedź PINB, wobec stwierdzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezczynności organu odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 21 listopada 2012 r., uzasadnić będzie wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu II instancji. W tej sytuacji uznano, za zasadne zakończenie postępowania zażaleniowego, mając na względzie, że wskazanie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, może uzasadniać w każdym czasie podjęcie w tym zakresie działań z urzędu. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się M.B. zaskarżając je w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 37 K.p.a., art. 7, 77 oraz art. 80 K.p.a. jak i art. 149 § 2 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej umorzenia postepowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po zapoznaniu się ze zgromadzonym przez organy w sprawie materiałem dowodowym uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek do organu I instancji o wszczęcie z urzędu, co wyraźnie skarżąca podkreślała, postępowania wznowieniowego z powodu zaistnienia – w ocenie skarżącej – przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tzn. ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wniosek skarżącej o spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania przez Starostę W. dotyczył decyzji nr [....] z dnia 14 maja 2002 r. znak: [....] zatwierdzającej projekt budowlany budowy kanalizacji części zachodniej Gminy N. w miejscowości S. i udzielającej pozwolenia na budowę ww. kanalizacji. Podniesioną nową – w ocenie skarżącej – okolicznością miał być brak uzgodnienia z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej samowolnie naniesionych zmian przez projektanta na mapę sytuacyjno-wysokościową obiektów do zadania pkt 5 – Kanały S "E". Z treści wniosku skarżącej z daty 9 lipca 2012 r. wynika, że pomiędzy uzgodnionym przebiegiem trasy kanału S "E" z dnia 25 kwietnia 2001 r. i zawartym w decyzji z dnia 14 maja 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę, a faktycznym wykonaniem kanału – występują różnice. W związku z tym w ocenie skarżącej to organ administracyjny winien z urzędu wszcząć postępowanie wznowieniowe. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdza, że – wbrew twierdzeniu skarżącej – nie zaistniała podana przez nią przesłanka wznowieniowa. Powołany art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie ujawnione – po wydaniu decyzji - istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji i były nieznane organowi, który wydawał decyzję. Ani skarżąca nie wskazała na istnienie takich dowodów lub okoliczności, ani Sąd kontrolując w tej sprawie postępowanie organów administracji nie stwierdził, aby taka przesłanka zaistniała. Porównując znajdujący się na karcie nr 45 akt administracyjnych uzgodniony projekt kanału S "E" 5 i "E" 4, z przebiegiem kanału S "E" 5 i "E" 4 zawartym w projekcie budowlanym (na mapie obrazującej przebieg kanalizacji i tych kanałów, karta nr 21 akt administracyjnych) nie można stwierdzić, aby w pozwolenie na budowę obejmowało inny przebieg tych kanałów w stosunku do uzgodnionego. Przebieg tych kanałów jest identyczny. Wprawdzie znajduje się na mapie zagospodarowania inwestycji objętej projektem budowlanym adnotacja z dnia 1 października 2004 r. informująca o wyrażeniu przez projektanta zgody na korektę trasy, ale Sąd nie dostrzegł, aby ta korekta (naniesiona ponad dwa lata po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2002 r.) dotyczyła przebiegu kanałów "E" 5 i 4. Nawet, zakładając hipotetycznie, że miała miejsce jakaś korekta projektu budowlanego po dacie wydania pozwolenia na budowę, to i tak ta okoliczność nie może stanowić przesłanki wznowieniowej. Istotą bowiem wznowienia postępowania w związku z ujawnieniem istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności faktycznych jest to, że najpóźniej w dacie wydania ostatecznej decyzji tak opisana przesłanka winna zaistnieć. Jakiekolwiek nowe okoliczności lub nowe dowody, które nie istniały w dacie wydania ostatecznej decyzji, a powstałyby po tej dacie - nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Sama skarżąca w skardze precyzuje, że tak z mapy uzgodnieniowej z daty 25 kwietnia 2001 r., jak i mapy będącej częścią projektu budowlanego zatwierdzonego pozwolenia na budowę nie wynika, aby na działce nr [....] miałby znajdować się przykanalik o długości 3 metrów oraz studnia głębinowa, a taki właśnie przykanalik wraz ze studnią znajduje się na mapie z 2012 r. i został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Takiej rozbieżności w tej sprawie organy – jak podnosi skarżąca – celowo nie wyjaśniły i nawet nie wszczęły postępowania celem ich wyjaśnienia. Tak przedstawiona argumentacja dodatkowo wskazuje, że w istocie skarżąca kwestionuje nie tyle istnienie przed datą 14 maja 2002 r. istotnych w sprawie okoliczności lub dowodów, ile wybudowanie kanalizacji w zakresie kanału S "E" 4 niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę i przyjęciem takiego sposobu wykonania tego kanału przez Starostwo Powiatowe do zasobów kartograficznych. Podnoszone w sprawie przez skarżącą okoliczności dotyczą prawidłowości realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, a ta kwestia nie może być rozpoznawana w trybie postępowania wznowieniowego, zawartego we wniosku skarżącej z daty 9 lipca 2012 r. Oceniając zaskarżone postanowienie należy stwierdzić, że trafnie Wojewoda umorzył postępowanie w tej sprawie. Jeżeli bowiem skarżąca domagała się, aby to sam organ z urzędu wszczął postępowanie wznowieniowe i aby wniosku z dnia 9 lipca 2012 r. nie traktować jako żądania wszczęcia postępowania na wniosek – to obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy zachodzi jakiś stopień prawdopodobieństwa zaistnienia konkretnej przesłanki wznowieniowej. Dopiero uznanie, że zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia takiej przesłanki winno uzasadniać wydanie postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego co do zbadania, czy prawdopodobna przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała. Wszczynając postępowanie wznoweiniowe z urzędu organ winien już wskazać, jaka to przesłanka wznowieniowa prawdopodobnie zaistniała i – zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. – co do takiej przesłanki organ badana jest istnienie oraz wydaje rozstrzygniecie. Przepisy K.p.a. nie dopuszczają wszczynania postępowania wznowieniowego z urzędu tylko po to, aby poszukiwać zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki wznowieniowej, mimo że organ nie ma żadnej wiedzy o tym, że jest jakiekolwiek prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanki. W tej sprawie trafnie organ odwoławczy uznał, że skoro podawana przez skarżącą przesłanka nie spełnia cech przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to organ I instancji nie mógł wydawać postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Nie można bowiem odmawiać wznowienia postępowania w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu. W takiej bowiem sytuacji organ po przeanalizowaniu, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania z urzędu, nie wydaje żadnego aktu administracyjnego a co najwyżej może poinformować w drodze czynności materialno-technicznej wnioskującego, że nie znalazł podstaw do wszczynania z urzędu postępowania. Organ wtedy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z takim wnioskiem zwróci się strona (a wiec dotyczy to wszczęcia postepowania na wniosek) i nie ma podstaw do wszczynania postępowania. Chroni to bowiem stronę przed dowolnością organu odmawiającego, który na wniosek strony odnawia wszczęcia postępowania wznowieniowego i wówczas strona winna mieć środek zaskarżenia takiej odmowy. W przypadku działania przez organ z urzędu, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie ma stron tego "niewszczętego" postępowania a więc nie ma potrzeby zapewniania komukolwiek szczególnej ochrony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane postanowienie jest prawidłowe, a skarga podlega - stosowanie do art. 151 P.p.s.a. - oddaleniu.