II SA/Kr 1511/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2017 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania E. B. i M. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 21 lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł w pkt 1) o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 25 listopada 2016 r. stała się własnością Gminy W., w kwocie [...]zł – wartość prawa własności nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0051 ha obr. K. jedn. ewid. W. objętej księgą wieczystą nr [...], w pkt 2) o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz E. B. oraz M. B. – na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, w pkt 3) o zobowiązaniu Gminy W. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podkreślono, że ustalając odszkodowanie za ww. nieruchomość Starosta [...] oparł się na operacie szacunkowym z dnia 22 maja 2017 r., sporządzonym na potrzeby omawianego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.-R., w którym biegła oszacowała wartość nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. [...] jedn. ewid. W. na kwotę [...]zł. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w dniu 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu) do organu I instancji, E. B. i M. B., wskazując, iż ich "zarzuty do decyzji o odszkodowaniu dotyczą: 1. Prawa do zamiany zgodnie z dostarczonymi dokumentami, tych nieruchomości oraz ewentualnie odszkodowania za bezprawne pozbawienie tego prawa oraz poniesionych dodatkowych kosztów przy zakupie tej nieruchomości bez prawa do zamiany. 2. Zlecenia ponownej wyceny z uwzględnieniem konieczności przebudowy ogrodzenia, bramy i furki lub ewentualnie odpowiedniego odszkodowania za tą konieczność. 3. Wznowienia granic mojej bądź też nieruchomości, jaką zamierzam kupić od Gminy oraz odszkodowania za konieczność wykonania jej na własny koszt". Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda w pierwszej kolejności zaznaczył, iż przedmiotem postępowania odwoławczego było tylko i wyłącznie ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0051 ha obr. [...]. ewid. W. objętą księgą wieczystą nr [...] Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w oparciu, o który wskazał, że stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nieruchomość została przejęta z dniem 25 listopada 2016 r. na rzecz Gminy W., na dowód czego w aktach sprawy znajdowała się potwierdzająca ten fakt, ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 8 listopada 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzająca m. in. podział działki nr [...] położonej w K. gm. W. na działki nr [...] (przeznaczoną pod drogę) oraz nr [...], przy czym strony nie uzgodniły między sobą wysokości odszkodowania (pisma załączone do wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia 27 stycznia 2017 r.). W tym zakresie organ II instancji podał, że stosownie do treści art. 98 u.g.n. organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego, gdyż stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalanie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślono przy tym, że zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem sądów administracyjnych operat szacunkowy, jako element materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 k.p.a., który ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, a także czy jest logiczny i zupełny. W dalszej kolejności przywołano brzmienie art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz regulacje dotyczące możliwości zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści", tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że jak ustaliła autorka sporządzonej wyceny nieruchomości, na podstawie której określono wysokość odszkodowania – rzeczoznawca majątkowy M. S.-R., dz. nr [...], z której powstała m.in. wyceniona dz. nr [...] w dniu 8 listopada 2016 r., położona była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar "D" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. w dnia 30 czerwca 2014 r. na terenie tras komunikacyjnych publicznej drogi klasy lokalnej "3KDL", a w związku z tym biegła wykonała wycenę w oparciu o nieruchomości drogowe. Tym samym podano, że przy uwzględnieniu, iż wyceniana działka przeznaczona była pod drogę, w myśl art. 134 u.g.n. należało przyjąć, iż jej aktualny sposób użytkowania był zgodny z celem wywłaszczenia. Dodano również, że analiza zasady korzyści w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania, a wycena tej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji, zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie miał natomiast zastosowania § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Ponadto, Wojewoda dokonując weryfikacji przyjętych nieruchomości przeznaczonych pod urbanizację dróg publicznych – drogi lokalne zaznaczył, że położone są one na terenie gminy W. i gmin sąsiednich: N. i B., co bez wątpienia zgodne było z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 230/12) oraz z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1255/11). Zwrócono jednocześnie uwagę, że mając na względzie obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne biegła, stosując metodą porównywania parami, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. W tym zakresie organ przytoczył treść § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia. W kontekście powyższego podkreślono, że wobec ustalonego w rozpoznawanej sprawie, drogowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, omawiana wycena powinna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji zawartych w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, co oznaczało, iż rzeczoznawca w celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności powinien był przyjąć transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku braku takich nieruchomości na lokalnym i regionalnym rynku (§ 36 ust. 2 ab initio ww. rozporządzenia), przeprowadzić wycenę na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy spośród przedstawionej w operacie bazy sześciu transakcji, do bezpośredniego porównania przyjęła cztery najbardziej podobne do przedmiotu wyceny nieruchomości, położone na terenie gminy W. i gmin sąsiednich: N. i B.. Zaznaczono przy tym, że różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi a przedmiotem wyceny, biegła skorygowała względem takich cech jak położenie (waga 30%), otoczenie (waga 30%), urbanizacja (waga 25%), dostęp komunikacyjny (waga 15%) i na tej podstawie oszacowała wartość 1m2 działki ewidencyjnej nr [...] na poziomie [...] zł, co dało łączną wartość gruntu w wysokości [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównania parami dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównawczych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Tym samym, zdaniem organu II instancji, nie ulegało wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy dokonała również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, przez co wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Wojewoda zwrócił również uwagę, że to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Dodano, że to właśnie rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje, dokonuje wyboru nieruchomości porównawczych. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał bowiem, że wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Zaznaczono przy tym, że nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, co – według organu odwoławczego – w przedmiotowej sprawie, wobec przywołanych informacji nie mogło budzić wątpliwości. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość części składowych znajdujących się na dz. nr [...], tj. wartość odtworzeniową (za pomocą podejścia kosztowego) składników roślinnych w postaci krzewu iglastego płożącego oraz krzewu bzu i róż jadalnych w wysokości [...] zł oraz wartość podjazdu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł. Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił również, że sposób dokonywania analizy rynku, jak też określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości określa biegły kierując się wiedzą specjalną, którą posiadają rzeczoznawcy majątkowi, jako osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe. Dlatego też wskazano, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tym samym zdaniem Wojewody, przywołane okoliczności dowodziły, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należało w sposób pozytywny, zaś ww. operat mógł stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołujących, dotyczącego "prawa do zamiany zgodnie z dostarczonymi dokumentami, tych nieruchomości oraz ewentualnie odszkodowania za bezprawne pozbawienie tego prawa oraz poniesionych dodatkowych kosztów przy zakupie tej nieruchomości bez prawa do zamiany", organ odwoławczy podzielił w tym zakresie w pełni stanowisko organu I instancji, który w swojej decyzji szeroko odniósł się do zagadnienia nieruchomości zamiennej. Podkreślono bowiem, że nieruchomość zamienna to niepieniężna forma odszkodowania, która – zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. – może być przyznana wywłaszczanemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu (nie może zostać przyznana w ramach odszkodowania za pozbawienie innych praw rzeczowych do nieruchomości), za zgodą wywłaszczanego właściciela lub użytkownika wieczystego. Podniesiono przy tym, że brak takiej zgody uniemożliwia przyznanie, w decyzji o wywłaszczeniu lub w decyzji o odszkodowaniu, w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Dodano również, że niezależnie od tego z inicjatywą przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej może wystąpić właściciel lub użytkownik wieczysty wywłaszczanej nieruchomości, przy czym nie przysługuje mu roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej, które to stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze. Stąd też mając na uwadze powyższe, organ II instancji wskazał, że skoro w toku przedmiotowego postępowania Gmina W. podała, iż nie miała możliwości zaoferowania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, to organy prowadzące postępowanie nie mogły o takim odszkodowaniu orzec. Z kolei odnosząc się do pozostałych żądań odwołujących, a dotyczących: "2. Zlecenia ponownej wyceny z uwzględnieniem konieczności przebudowy ogrodzenia, bramy i furki lub ewentualnie odpowiedniego odszkodowania za tą konieczność. 3. Wznowienia granic mojej bądź też nieruchomości, jaką zamierzam kupić od Gminy oraz odszkodowania za konieczność wykonania jej na własny koszt", organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż jako wykraczające poza zakres przedmiotowego postępowania (dotyczącego ustalenia odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę wraz ze składnikami znajdującymi się na nim w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.) nie mogły być one przedmiotem wydanej decyzji. Podkreślono przy tym, że dla sposobu załatwienia rozpoznawanej sprawy nie mogły bowiem mieć znaczenia ewentualne dwustronne ustalenia pomiędzy poprzednimi właścicielami nieruchomości a Gminą W., do jakich miałoby dość jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. W ocenie organu II instancji, gdyby bowiem rokowania, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. zakończyły się pozytywnym rezultatem, wówczas nie byłoby w ogóle podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Tym samym, wobec zaistniałych okoliczności zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że Starosta [...] decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., nr [...] prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0051 ha obr. K. jedn. ewid. W., a zatem należało utrzymać ww. decyzję w mocy. Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący E. B. i M. B., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wezwania organu do wydania w wyznaczonym terminie właściwej decyzji bez naruszenia prawa. Jednocześnie skarżący wnieśli o: 1. uznanie prawa do zamiany nieruchomości [...] i [...] w K. zgodnie z dostarczonymi dokumentami, zasądzenie i polecenie wypłaty odszkodowania za bezprawne pozbawienie tego prawa oraz odszkodowania za poniesione dodatkowe koszty przy zakupie tej nieruchomości bez prawa do zamiany. 2. zlecenie ponownej wyceny z uwzględnieniem konieczności przebudowy ogrodzenia, bramy i furtki lub ewentualnie odpowiedniego odszkodowania za tą konieczność. 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw sądowych oraz zwrotu kosztów, na jakie skarżący poprzez błędną decyzję zostali narażeni wraz z ustawowymi odsetkami. 4. zasądzenie zwrotu kosztów wynagrodzenia należnego notariuszowi. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. (także art. 77 § 1 k.p.a.), gdy organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego; - art. 77 § 1 k.p.a. (także art. 7 k.p.a.), gdy organ nie przeprowadził dowodu z urzędu oraz gdy organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinęli podniesione zarzuty, podkreślając ponownie, iż nie zgadzają się oni z wyceną rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą wyceny ich gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Trzeba zacząć od tego, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia 26 września 2017 r. (znak: [...]), którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania E. B. i M. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 lipca 2017 r., nr [...], orzekającą: w pkt 1) o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 25 listopada 2016 r. stała się własnością Gminy W., w kwocie [...]zł – wartość prawa własności nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0051 ha obr. K. jedn. ewid. W. objętej księgą wieczystą nr [...]; w pkt 2) o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz E. B. oraz M. B. - na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej; w pkt 3) o zobowiązaniu Gminy W. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi treść art. 98 ust. 3 , art. 129 ust. 5, art. 132 ust. 1, 1a, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2016.2147 t.j. , (dalej: u.g.n.) Zgodnie z treścią art. 98 u.g.n. : "1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". W myśl art. 129 u.g.n. : "1. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. 2. (uchylony). 3. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty. 4. (uchylony). 5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Artykuł 132 u.g.n. stanowi, że: "1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. 1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. 2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. 3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Zgodnie z treścią art. 131 u.g.n., na który powołują się skarżący: "1. W ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. 2. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. 3. Nieruchomość zamienna może być przyznana w porozumieniu z Dyrektorem Generalnym Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. 3a. Nieruchomość zamienna może być również przyznana w porozumieniu z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. 4. Różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną. 5. Przeniesienie praw do nieruchomości zamiennej na rzecz osoby, której zostało przyznane odszkodowanie, następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej". W ocenie Sądu, z treści art. 131 ust. 1 u.g.n. wynika jedynie możliwość prawna, a nie powinność lub skonkretyzowany obowiązek dostarczania przez organ w ramach odszkodowana nieruchomości zamiennej. Na zasadność takiej wykładni wskazuje ustawowy zwrot "może być przyznana, (za zgodą podmiotu wywłaszczanego - uwaga Sądu), odpowiednia nieruchomość zamienna". Przepis ten ma umożliwić organom ew. przyznanie nieruchomości zamiennej, kiedy pozwalają na to okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W., znak: [...], wydaną na wniosek skarżących został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego identyfikator ewidencyjny: [...] w dniu 31.10.2016 r. Projektem podziału opisanym wyżej, między innymi, działka nr [...] o pow. 0,0876 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0051 ha i nr [...] o pow. 0,0825 ha. Nowo utworzona działka nr [...] o pow. 0,0051 ha została wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej nr [...] K. Przed decyzją podziałową przedmiotowa część działki służyła jako parking związany z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą w związku z czym skarżący z wyprzedzeniem w czasie, jeżeli chodzi o termin wydania decyzji podziałowej, świadomie cofnęli/przebudowali odpowiednio ogrodzenie, bramę i furtkę, cofając je o 2,5 w głąb swojej wspólnej nieruchomości/działki, umożliwiając tym samym korzystanie z tak wydzielonej części "działki" w celu drogowym/postojowym. Zasadniczym motywem wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o podział nieruchomości jak wyżej, był zamiar/chęć uzyskania za wydzieloną w ramach podziału nowo utworzoną działkę nr [...] o pow. 0,0051 - nieruchomości zamiennej w postaci działki pozwalającej skarżącym na lepsze, racjonalniejsze zagospodarowanie ich nieruchomości (proponowana: działka nr [...] w K.). W dniu 27 stycznia 2017 r. E. i M. B. zwrócili się z prośbą do Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0051 ha obręb K., której prawo własności nabyła Gmina W., na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 08.11.2016 r., znak: [...] W ocenie Sądu I instancji, po analizie dokumentów dostarczonych przez wnioskodawców oraz zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania organ ten, prawidłowo ustalił, że przeprowadzone negocjacje pomiędzy Gminą W. a dotychczasowymi właścicielami w sprawie wysokości odszkodowania nie dały pozytywnego skutku. Ze względu na znaczną rozbieżność w ocenie wartości nieruchomości porozumienie stron co do wysokości odszkodowania nie było możliwe. Wobec powyższego, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 134 u.g.n.: "1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Zasadnicze znaczenie w określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.Dz. U. z 2016 r., poz. 2174 z późn. zm.), stan nieruchomości, który przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji prawidłowo zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0051 ha obręb K. jednostka ewidencyjna W.. Rzeczoznawca majątkowy Pani M. S. - R., uprawnienia nr [...], sporządziła w dniu 16 marca 2017 r. operat szacunkowy określając w nim wartość prawa własności ww. nieruchomości. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazała, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (data 08.11.2016 r.) działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0051 ha obręb K. jednostka ewidencyjna W., znajdowała się na obszarze w całości objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar "D". Według ww. planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 3KDL -tereny tras komunikacyjnych. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy analizie poddała transakcje nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu [...] (gmina [...]). Na tym rynku odnotowano kilka transakcji drogowych, co pozwoliło określić wartość rynkową wycenianej nieruchomości. Ceny sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi zawierały się w przedziale [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy cenie średniej 85,52 zł/m2. Na podstawie wyselekcjonowanej bazy dokonano analizy wpływu czasu na zmiany cen. Analiza wykazała, iż ceny nieruchomości drogowych wykazują niewielką tendencję spadkową w przyjętym przedziale czasowym. Współczynnik korelacji Pearsona obrazujący wpływu czasu na zmiany cen wynosi r=-0,116, zatem wykazuje słabą korelację pomiędzy badanym zmiennymi. Ze względu na słabą korelację czasu z ceną transakcyjną, można zaniechać korekty stanu rynku na dzień wyceny. Wynikające z analizy zebranych danych oraz obserwacji zachowań uczestników rynku główne cechy decydujące o cenie nieruchomości to położenie (30%), otoczenie (30%), urbanizacja (25%), dostęp komunikacyjny (15%). Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odległości około 50 m w linii prostej od nieruchomości biegnie linia kolejowa [...] oraz autostrada A4. Działka ewidencyjna nr [...] zajmuje powierzchnię 51 m2, kształtem przypomina prostokąt, a jej teren jest płaski. Działka przylega bezpośrednio do drogi gminnej i posiada dostęp do podstawowych sieci uzbrojenia terenu. Działka w części północnej utwardzona jest kostką brukową, teren ten stanowi podjazd na działkę zabudowaną nr [...]. Działka porośnięta była krzewem iglastym płożącym około 7-letnim, krzewem bzu około 30-letnim oraz porastały ją trzy krzewy róż jadalnych. Podjazd z kostki brukowej nie został uwzględniony w szacowaniu wartości działki dla celu odszkodowania, ponieważ składnik ten nie został wykonany nakładem właściciela nieruchomości. Co istotne, w wyniku przeprowadzonego przed organem I instancji postępowania wyjaśniającego, rzeczoznawca majątkowy M. S.-R. sporządziła w dniu 22 maja 2017 r. ponownie operat szacunkowy uwzględniając w nim uwagi E. i M. B.. Według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej tj. dnia 08.11.2016 r. działka w części północnej wyłożona była kostką brukową o pow. 16 m2 z krawężnikami o długości 13 m. Działka porośnięta była krzewem iglastym płożącym około 7-letnim, krzewem bzu około 30-letnim oraz porastały ją trzy krzewy róż jadalnych. W wyniku wyceny otrzymano wartość rynkową 1 m2 powierzchni w wysokości [...] zł/m2. Wartość rynkowa gruntu dla działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0051 ha obręb K. została oszacowana na [...] zł (słownie: osiem tysięcy sto osiemdziesiąt osiem) w tym: (grunt - [...] zł; wartość składników roślinnych - [...] zł; wartość podjazdu z kostki brukowej -2.795,00 zł). Wartość odtworzenia składników roślinnych oraz podjazdu z kostki brukowej zostały oszacowane podejściem kosztowym. Jak wynika z treści skargi, kwestią sporną pomiędzy zaskarżonym organem II instancji, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a skarżącymi jest : 1. Prawo do zamiany, zgodnie z dostarczonymi dokumentami, interesujących skarżących ww. nieruchomości, oraz ewentualnie odszkodowanie za bezprawne pozbawienie tego prawa oraz poniesione dodatkowych kosztów przy zakupie tej nieruchomości bez prawa do zamiany; 2. zlecenie ponownej wyceny z uwzględnieniem konieczności przebudowy ogrodzenia, bramy i furtki, lub ewentualnie odpowiedniego odszkodowania za tą konieczność; 3) wznowienie granic nieruchomości skarżących bądź też nieruchomości, jaką skarżący zamierza kupić od Gminy, oraz odszkodowania za konieczność wykonania wznowienia na własny koszt. Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie znajdują uzasadnienia w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Zarzuty te ww., poza żądaniem nieruchomości zamiennej i zleceniem ponownej wyceny z uwzględnieniem konieczności przebudowy ogrodzenia, bramy i furtki, lub ewentualnie ustaleniem odpowiedniego odszkodowania za tą konieczność, wychodzą poza granice kontrolowanej sprawy administracyjnej i w związku z tym znajdują się poza kontrolą obecnego składu rozpoznającego skargę. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia norm postępowania administracyjnego, gdyż w ocenie Sądu, działające w sprawie organy nie naruszyły norm postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, w tym w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Wręcz odwrotnie, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, przy czynnym udziale stron tego postępowania, udokumentowane w aktach sprawy i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - umożliwiło, w ocenie Sądu, skarżącym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skuteczne podniesienie zarzutów co do wyceny zawartej w operacie szacunkowym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, biegła w sposób zgodny z prawem i stanem faktycznym uwzględniła te zarzuty wobec operatu szacunkowego, które w myśl prawa i realiów stanu faktycznego zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie nie uwzględnienia w operacie szacunkowym wyceny przebudowy ogrodzenia, bramy lub furtki i/lub przyznania w związku z tym dodatkowego odszkodowania - Sąd jest zdania, że ta kwestia, w znaczeniu wątpliwości skarżących związanych z tymże ogrodzeniem, bramą i furtką jako przedmiotem ew. wyceny i odszkodowania, mieści się w granicach sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, lecz nie zasługiwała na uwzględnienie wobec faktu, że przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym jest grunt przeznaczony pod drogę wraz ze składnikami znajdującymi się na nim w dniu wydania decyzji, o której jest mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd zatem nie podziela stanowiska, że kwestia skontrolowania przez Sąd podniesionych zagadnień leży poza granicami sprawy, jak również, w przekonaniu Sądu, wypowiedzenie się o tej kwestii przez organ leżało w granicach sprawy administracyjnej, (co zresztą nastąpiło). Jednak wobec prawidłowego ustalenia - że przedmiotowe przebudowanie ogrodzenia, bramy lub furtki nie znajdowało się na wywłaszczonej nieruchomości - to z uwagi na bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego, nie uwzględnienie tych składników w wycenie przez biegłą w operacie szacunkowym było zgodne z prawem. W tym przypadku bez znaczenia jest motywacja, i stan faktyczny i prawny, którymi kierowali się skarżący wycofując względem obecnej działki nr [...] przedmiotowe ogrodzenie, bramę i furtkę na teren nieruchomości, do której posiadają tytuł prawny. Sąd I instancji podkreśla w tym miejscu, że po dokonanej kontroli, podziela zarazem, bez niepotrzebnych powtórzeń, ocenę zgodności przedmiotowego operatu z prawem dokonaną przez organ I i II instancji. Sąd podziela także pogląd organu II instancji, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie posiadają publicznego prawa podmiotowego, którego treścią byłoby bezwzględnie wiążące organy ich oświadczenie o żądaniu uzyskania przez skarżących nieruchomości zamiennej. Przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest decyzja o odszkodowaniu wydawana na wniosek skarżących, ponieważ uprzednio wysokość odszkodowana ani uzyskanie nieruchomości zamiennej nie zostało dobrowolnie uzgodnione między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie: to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w postępowaniu jurysdykcyjnym przy wykorzystaniu instytucji operatu szacunkowego i nie ma wtedy uzasadnionego prawem "powrotu" do dobrowolnych uzgodnień, w tym, w przedmiocie ew. nieruchomości zamiennej. Poza granicami sprawy mieści się kwestia rozgraniczania nieruchomości w związku z tym, ten zarzut pozostaje poza oceną Sądu. Dla kontrolowanej sprawy relewantne/istotne jest bowiem znajdowanie się w obiegu prawnym ostatecznej decyzji podziałowej. Podnoszony przez skarżących art. 120 u.g.n. w brzmieniu: "Jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie" – nie znajduje zastosowania do kontrolowanej obecnie sprawy, co wynika z faktu porównania stanu faktycznego i prawnego sprawy kontrolowanej z hipotezą tego ww. przepisu. W związku z tym nie można nawiązywać skutecznie do jego postanowień wobec kontrolowanej obecnie decyzji. Wskazany przepis dotyczy treści decyzji wywłaszczeniowych a nie odszkodowawczych. Poza kontrolą Sądu, z uwagi na sprecyzowany jak wyżej przedmiot kontroli Sądu i wymogi działania na podstawie prawa, są działania Gminy W. i jej organów dotyczące umowy kupna sprzedaży lub ew. wcześniejszej zamiany działki nr [...] w K., a także kwestia zwrotu kosztów wynagrodzenia należnego notariuszowi jakie ponieśli skarżący przy kupnie tej działki. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.