II SA/Kr 1525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Nr XXXII/253/13 Rady Gminy Łapanów z dnia 25 października 2013 r., w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1. ust. 7 i § 2. ust. 3. Prokurator Rejonowy w Bochni wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Łapanów z dnia 25.10. 2013 r. Nr XXXII/253/13 w sprawie: zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków - w części dotyczącej § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3 stanowiących o opłacie odbiorowej pobieranej z tytułu kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. W skardze zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z poz. zm.) i art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią w rzeczywistości podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo kanalizacyjnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części tj. w zakresie § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3 uchwały. Uzasadniając skargę podniesiono, że powołane w uchwale jako jej podstawa prawna przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę. Podkreślono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nic daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu. Przepisy te są regulacją prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie należy do wójta. W żadnym zatem przypadku cytowany artykuł nie może być postawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwalą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 662 z późn. zm) — podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Sprzeczność uchwały Rady Gminy z prawem materialnym wynika już w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel - powinny być przewidziane w ustawie. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym wypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, w którym zgodnie przyjęto, że w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Prokurator zwrócił uwagę, że z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczyć również należy, że pomimo tego, iż przedmiotowa uchwała miała charakter okresowy, to wywołała skutki prawne od wejścia jej do obrotu prawnego, do dnia utraty mocy. Na jej podstawie pobierano bowiem opłaty co ma istotne znaczenie dla kwestii wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że zaskarżone przepisy już nie obowiązują, uchwała wywołała bowiem skutki prawne, które dotychczas nie zostały usunięte z obrotu prawnego. Na koniec wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łapanów podjętej w przedmiocie analogicznym jak w niniejszej skardze (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1567/11 dot. uchwały z dnia 25 października 2010r. Nr XLIV/284/10). Pomimo zapadłego wówczas wyroku, strona przeciwna nadal podjęła kolejną uchwalę narzucającą mieszkańcom opłatę za przyłączenie do sieci, zmieniając nieznacznie brzmienie zaskarżonego przepisu w aktualnej uchwale, poprzez wprowadzenie pojęcia "opłata odbiorowa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług", którym de facto zastąpiono dotychczasowe sformułowanie "opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łapanów wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Nie zgodził się z zaprezentowanym sposobem zinterpretowania skarżonego zapisu w uchwale. Przedmiotowa opłata miała za zadanie jedynie pokrycie dodatkowych kosztów działań technicznych, które powstają w związku z uruchomieniem dostarczania wody, nie było zaś jej celem sensu stricto pokrywanie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowej. Samo włączenie się do sieci wodociągowej nie było obciążone żadnymi dodatkowymi opłatami. Zdaniem Wójta Gminy Łapanów istotnym dla przedmiotowej sprawy jest również fakt, że Wojewoda Małopolski nie skorzystał z przyznanego uprawnienia do jej uchylenia w sytuacji wykrycia naruszenia prawa przy jej podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Łapanów z dnia 25.10. 2013 r. Nr XXXII/253/13 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela jednak te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego. Nawet gdyby jednak podzielić pierwszy z wyżej wskazanych poglądów, to należy jednocześnie zauważyć, że zaskarżona uchwała zgodnie z jej § 10 weszła w życie po jej opublikowaniu w dzienniku urzędowym Województwa Małopolskiego, w którym publikuje się akty prawa miejscowego albo inne akty, których obowiązek publikacji wynika z odrębnych przepisów. Ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ani przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowych odprowadzaniu ścieków w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały w tej sprawie, ani też art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) nie przewidywały odrębnej podstawy do publikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym samym fakt opublikowania takiej uchwały zawierającej normy abstrakcyjne i generalne dodatkowo potwierdza zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem w § 1 ust. 7 o opłacie odbiorowej wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług - w wysokości 150,00zł + VAT. Natomiast § 2 ust. 3 uchwały stanowi, że opłatę odbiorową pobiera się po dokonaniu prób i dopuszczeniu przyłącza do eksploatacji, płatną na podstawie i w terminie wskazanym w fakturze VAT. Pomimo określenia w uchwale zaskarżonego świadczenia jako "opłaty odbiorowej" (a nie jako opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej), nie zmienia ona swego charakteru. Skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, co oznacza, że nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia opłaty wskazanej w uchwale. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Sąd podziela stanowisko, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale zapisów dotyczących wysokości opłat odbiorowych związanych z przyłączeniem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej, o których mowa w § 1 ust. 7 oraz § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Przepisy powołane w uchwale jako podstawa prawna jej wydania tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ("taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gmin"), nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku, a w sytuacji, w której Rada Gminy nadała zaskarżonej uchwale formalnie i materialnie charakter aktu prawa miejscowego, zatwierdzenie wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej, uczyniło z obowiązku uiszczenia tej opłaty obowiązek normatywny nie znajdujący podstaw w przepisach rangi ustawowej. Zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanych zapisów § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3 została wydana bez upoważnienia ustawowego, podczas gdy jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "odbiorowej" za świadczenie dobrowolne, albowiem w przypadku konieczności przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma miejsce pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.).Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772). W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem w zaskarżonym zakresie nieważna (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało stwierdzić jej nieważność w zakresie § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3 na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.