II SA/Kr 153/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: NSA: Anna Szkodzińska NSA: Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. F. J. F. B. N. i T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. F. i B. N. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] r. znak :[...] wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i art. 75 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) uzgodnił w zakresie melioracji wodnych warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Garaż dwupoziomowy wielostanowiskowy z infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...], [...] obr. [...] w rejonie ulic [...] i ulicy [...] w K., pod następującymi warunkami: przeprowadzenia na etapie projektu analizy hydrologicznej, która określi zasięg oddziaływania wód powodziowych potoku [...], w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz dokonania szczegółowych uzgodnień z[...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - Inspektorat Rejonowy w K. oraz wykonania wszystkich robót inwestycyjnych zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Organ l instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że na przedmiotowym terenie znajduje się potok [...]. Z uwagi na fakt, że obszar inwestycji leży w zasięgu jego oddziaływania, organ l instancji stwierdził, że należy przeprowadzić analizę hydrologiczną, która określi czy w okresie wezbrań planowana inwestycja będzie bezpośrednio zagrożona wodami powodziowymi ze strony potoku. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż [...] m od linii brzegu cieku, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Z uwagi na fakt, że wykonywanie robót konserwacyjnych lub regulacyjnych, (o których mowa w art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy) przy pomocy sprzętu mechanicznego może wymagać pozostawienia szerszego pasa gruntu, dlatego też organ l instancji podkreślił, że należy pozostawić wolny pas terenu bez trwałej zabudowy (budynki, ogrodzenie) w odległości, co najmniej [...]m od linii brzegu cieku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A.C., T.H. i J.H., B.M., T.N., B.N ., J.F., M.C., M.O. Strony w zażaleniach wskazały, iż ich zdaniem uzgodnieniu powinien podlegać projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie zaś zamiar inwestycyjny. Strony wskazały także na pominięcie niektórych przepisów ustawy Prawo wodne, a w szczególności art. 79-88 w/w ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] wydanym na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło uzgodnienie w trybie art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy podlega bowiem uzgodnieniom w trybie art. 106 kpa z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi Jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, iż uzgodnienie jest prawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym, tym bardziej iż zawiera pouczenie o obowiązku dokonywania szczegółowych uzgodnień na dalszym etapie postępowania. Zatem to organ l instancji jest władny do rozstrzygania w kwestiach ewentualnych zagrożeń dla terenów gdzie występują urządzenia melioracji wodnych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przedmiotu uzgodnienia organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie uzgodnieniu podlega zamiar inwestycyjny, albowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wymogu uzgadniania projektu decyzji. Co do zarzutu dotyczącego zakresu uzgodnienia organ II instancji wskazał iż organ l instancji dokonał go w zakresie odpowiadającym jego kompetencjom ustawowym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.F., T.N. i B.N. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu l instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili organom administracji naruszenie norm postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a także naruszenie art. 107 kpa polegające na nie rozpatrzeniu merytorycznych zarzutów strony i nie ocenieniu ich zasadności. Zdaniem skarżących organy administracji publicznej naruszyły także przepisy prawa materialnego a to art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art.134 § 1 p.p.s.a. Skargę należało uwzględnić. Stosownie do postanowień art. 53 ust. 4 w związku art. 64 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w ust. 4 pkt. 1-11, w odniesieniu do obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, jak np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona gruntów rolnych i leśnych, ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne. Uzgodnienia te dotyczą zarówno decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czyli obu rodzajów decyzji wydawanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy mogą przewidywać nadto przepisy szczególne, inne niż te, które stanowią podstawę do podejmowania postanowień wynikających z obowiązku nałożonego przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o p.z.p. Obowiązek ten bowiem nie musi wynikać z ochrony prawnej określonych obszarów, jak to jest w sytuacjach uregulowanych tym przepisem. W każdym jednak przypadku przewidującym obowiązek uzgodnienia organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (lub ustalenia lokalizacji celu publicznego) winny mieć na uwadze cel, jakiemu służą uzgodnienia. Mają one gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony jego zakres (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. prof. w. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 53 ustawy). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 75 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych -w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organami właściwymi w sprawach uzgodnień, o których mowa w tym przepisie są : starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i marszałek województwa jako organ właściwy w sprawach melioracji wodnych, co wynika z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skoro obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w powyższym przepisie dotyczy tylko gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to analizując podstawę prawną jego zastosowania sięgnąć należy do postanowień art. 92 ust. 2 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), jako przepisu określającego pojęcie nieruchomości rolnej i leśnej. Zgodnie z tym przepisem : "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o p.z.p. istnieje zatem wyłącznie w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami -zarówno wówczas, gdy uzgodnienie dotyczy kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych kiedy to organem uzgadniającym jest starosta, jak i w przypadku gdy uzgodnienie dotyczy melioracji wodnych, kiedy to organem uzgadniającym jest marszałek województwa. Zawsze dotyczyć będzie ono gruntów, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 92 ust. 1 u.g.n. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby w sprawie istniała podstawa do zastosowania przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. Brak w tych aktach jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na charakter prawny nieruchomości, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. wskazującego, czy działki o numerach ewidencyjnych[...] i [...] obr. [...] w K. są gruntami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zacytowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o p.z.p. i art. 92 ust. 2 u.g.n. nie odnosząc tych przepisów do okoliczności niniejszej sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne powołany jako podstawa wydania zaskarżonego postanowienia obok art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy p.z.p. stanowi, że "programowanie, planowanie nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Przepis ten określa kompetencje marszałka województwa w sprawach dotyczących urządzeń melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych. W sprawie niniejszej, zamierzenie objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, którego dotyczy przedmiotowe uzgodnienie nie dotyczy ani wykonywania urządzeń melioracji wodnych, ani ich utrzymywania, ponieważ zamierzeniem tym jest budowa garażu [...]. Wymagało zatem rozważenia, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z istnieniem obowiązku uzgodnienia wynikającego z innego przepisu prawa, niż art. 53 ust. 4 ustawy o p.z.p. i art. 75 prawa wodnego, w szczególności dotyczącego ochrony przed powodzią, a to z uwagi na - jak to wynika z załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy - położenie nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie potoku [...]. Zgodnie z art. 84 prawa wodnego, obszary, o których mowa w art. 79 ust 2 uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uwzględnia się" oznacza konieczność uzgodnienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wz z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczącej wymienionych w art. 79 ust. 2 obszarów. Obydwa powyższe przepisy zamieszczone zostały w dziale V ustawy zatytułowanym: "Ochrona przed powodzią oraz suszą". Z treści art. 79 ust. 2 wynika, że konieczność uwzględnienia, o której mowa w art. 84 dotyczy trzech kategorii obszarów. Podziału na te kategorie dokonuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zależności od przesłanek określonych w tym przepisie. Podziału dokonuje się dla potrzeb ochrony przed powodzią oraz suszą, którą to ochronę prowadzi się zgodnie z planami, o których mowa w art. 79 ust. 1 prawa wodnego. Przepisy art. 82 i art. 83 prawa wodnego określają warunki i przesłanki określenia danego obszaru jako bezpośredniego zagrożenia powodzią i potencjalnego zagrożenia powodzią. Stwierdzić należy, biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organy uzgadniające w niniejszej sprawie , iż nie ma możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią. W aktach administracyjnych brak danych umożliwiających stwierdzenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy do któregokolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 pkt. 1-3 prawa wodnego. Tylko bowiem te obszary uwzględnia się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, czyli tylko w przypadku gdy inwestycja zlokalizowana ma być na którymkolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 istnieje obowiązek uzgodnienia. Taki stan sprawy i przebieg postępowania jest wynikiem naruszenia przez organy prowadzące przepisów art. 7 i 77 kpa, które nakazują przestrzeganie w toku postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, która realizowana jest między innymi poprzez obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. Organy prowadzące postępowanie uzgadniające nie podjęły żadnych czynności procesowych celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie oznaczało konieczność określenia statusu prawnego terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto postanowienie organu pierwszej instancji utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiera sprzeczności i jest niejasne. Z jego treści wynika, że organ dokonuje uzgodnienia "w zakresie melioracji wodnych" , a równocześnie, że obszar inwestycji leży w zasięgu oddziaływania potoku [...] Jednocześnie w uzasadnieniu organ powołując się na art. 27 ust. 1 prawa wodnego zawierający zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości nie mniejszej niż [...] m od linii brzegu, oraz zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar "zaleca" pozostawienie wolnego pasa terenu bez trwałej zabudowy w odległości co najmniej [...] m od brzegu. Powyższe wady stanowią o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Należy wskazać, że treść uzgodnienia winna wynikać z rozstrzygnięcia postanowienia uzgadniającego a nie z jego uzasadnienia. Nie może ono także polegać na jakichkolwiek "zaleceniach", ponieważ zgodnie z istotą uzgodnienia, o której była mowa wyżej, podstawą rozstrzygnięcia nakładającego ograniczenia może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nadto organ uzgadniający w sprawach o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy nie posiada kompetencji do wypowiadania się w sprawach będących przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jak konkretne usytuowanie mającego powstać obiektu budowlanego, dlatego "zalecenia" zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji należy uznać za pobawione podstaw prawnych również z tej przyczyny. Zaskarżone postanowienie zostało wydane nadto z naruszeniem obowiązku ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania, co słusznie zarzucają skarżący. Brak w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest naruszeniem obowiązku wynikającego żart. 107 §3 kpa. Zaskarżone postanowienie narusza także przepis prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 ustawy o p.z.p. Z jego treści, jak i z poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotem uzgodnienia nie był projekt decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta nie pozostawia wątpliwości także w świetle treści pisma z dnia [...] r. ([...].) skierowanego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy do organu uzgadniającego. Z pisma tego wynika, że organ uzgadniający otrzymał jedynie wniosek inwestora (jego kopię) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaś projekt decyzji nie został sporządzony i przekazany temu organowi celem jego uzgodnienia. Użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego (tak NSA w wyroku z dnia 13.04.2007 r. II OSK 638/06, lex nr 322325, por. również np. wyrok WSA 18.04.2007 r. IV SA/Wa 408/07, lex nr 338871, wyrok WSA z 12.12.2006 r. II SA/Bk 662/06, lex nr 325145). Skoro w niniejszej sprawie organ uzgodnił warunki zabudowy dysponując jedynie wnioskiem strony o wydanie decyzji, bez jej projektu, należy stwierdzić, że uzgodnienie to nie spełnia warunków wymaganych przez ustawodawcę powyższym przepisem. 8 Jak wynika z powyższego zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.