II SA/Kr 1530/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 września 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.69.2025.BP w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę. II SA/Kr 1530/25 UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski (dalej: "WM") – decyzją z 12 grudnia 2024 r., znak: WS-VI.7534.3.141.2023.BP, wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 11 z 14 listopada 2023 r., znak: GS-11-6821.63.2020.EW, o umorzeniu m.in. postępowania w sprawie zwrotu skarżącej udziału w nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. w granicach parceli katastralnej I. kat. [...], b. gm. kat. K. – orzekł kasatoryjnie, wskazując przy tym na niedopuszczalność umorzenia postępowania i konieczność wydania decyzji merytorycznej, a to z tego względu, że sporna działka nie mieści się w hipotezie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ugn"), bo ustanowienie na niej i ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po 31 grudnia 1997 r. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 6 lipca 2025 r., znak: GS-11.6821.494.2025.AB1, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, odmówił skarżącej zwrotu udziału w ww. nieruchomości, wskazując przy tym, że nie ma sensu badać celu wywłaszczenia i jego realizacji, bo aktualny stan prawny spornej działki wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. na cele budowy Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta uniemożliwia zwrot – bez względu na przesłankę zbędności – ponieważ sporna działka stanowi współwłasność osób fizycznych ([...]; prawo użytkowania wieczystego – wpisane do księgi wieczystej 26 września 2003 r. i wynikające z umowy z 14 sierpnia 2003 r. zostało decyzją z 25 października 2007 r. – przekształcone w prawo własności). Wojewoda Małopolski decyzją z 18 września 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.69.2025.BP, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał decyzję PMK w mocy, wskazując przy tym, że skoro roszczenie zwrotowe przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, to brak tytułu prawnego do nieruchomości oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, natomiast sąd powszechny może ocenić zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kontekście deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą (I OSK 2272/21). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu, tj. jaki dokładnie to był cel oraz czy zostało przyznane i wypłacone odpowiednie odszkodowanie lub przyznana nieruchomość zamienna; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez niewydanie decyzji reformatoryjnej; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa; 4) art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez ograniczenie się do chronologicznego opisu postępowania i lakonicznego wskazania, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu podmiotu publicznoprawnego; 5) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez niezastosowanie, podczas gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bo pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 6) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn przez zaniechanie ustalenia, czy po upływie 7 lat od ostateczności decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i czy po upływie 10 lat cel wywłaszczenia został zrealizowany; 7) art. 136 ust. 3 ugn przez ograniczenie się do przesłanek negatywnych (brak aktualnego władztwa publicznego) bez uprzedniego zbadania przesłanki zbędności (art. 137 ugn) i ciągu czynności z art. 136 ust. 1-2 ugn; 8) art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz 3 ugn przez niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem organu było zbadanie kompleksowo kwestii prawidłowości wywłaszczenia, wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu/należnego odszkodowania, jeśli nie zostało ustalone lub wypłacone; 9) art. 6 ust. 2 dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej: "dekret") przez niezastosowanie – w aktach nie ma opinii prezydium co do niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; 10) art. 6 ust. 1 dekretu przez niezastosowanie i brak uzyskania zezwolenia ministra; 11) art. 30 ust. 1 dekretu przez niezastosowanie i brak wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej; 12) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu przez niezastosowanie i brak wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu; 13) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez niezastosowanie mimo to, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bo pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji o wywłaszczeniu określony w niej cel nie został zrealizowany; 14) art. 20, art. 21 i art. 46 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uchwała NSA (I OPS 3/14) nie zwalnia organów z obowiązku ustalenia, czy zbyta nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, czy przyznano za nią odpowiednie odszkodowanie oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia o zamiarze użycia na inny cel. Jest to bowiem istotne dla stwierdzenia przesłanek roszczenia zwrotowego, które nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego, a w konsekwencji istnienia roszczenia odszkodowawczego dającego się zrealizować na drodze postępowania cywilnego. Jednocześnie podkreśliła, że wywłaszczeni nie zostali zawiadomieni zgodnie z art. 136 ust. 2 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że skarżąca będzie mogła dochodzić zaspokojenia roszczeń przed sądem cywilnym, a zarzuty naruszenia – niedającego się zastosować, bo uchylonego z dniem 5 kwietnia 1958 r. – dekretu są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tle powyższych przepisów wyraźnie rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niemniej jednak w niniejszej sprawie nie tyle one, ile kwestia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i jego wpływu na dopuszczalność zwrotu wysuwa się na plan pierwszy. Kwestia dopuszczalności orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo to, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa ani we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - wymagała zatem rozważenia w pierwszej kolejności; jej rozstrzygnięcie warunkuje potrzebę badania innych okoliczności potencjalnie relewantnych z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych. Sąd w tej mierze podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną w niniejszej sprawie przez organy. Należy w tym miejscu przywołać uchwałę z 13 kwietnia 2015 r. składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14), w której NSA stwierdził, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." W uzasadnieniu tej uchwały NSA przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał NSA "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (...)" Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 stwierdzając, iż fakt pozostawania działki stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu uniemożliwia zwrot takiej działki, bez względu na przesłankę jej zbędności o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Sąd podkreślił, iż prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, przesądza zatem o niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i czyni zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia. Skutkiem wpisu prawa wieczystego użytkowania i prawa własności na rzecz osób trzecich jest objęcie tego wpisu domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.), iż prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i tym domniemaniem związany jest organ rozstrzygający sprawę o zwrot nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadnie zatem przyjęły organy orzekające że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub Gmina już tą nieruchomością nie władają, która to sytuacja w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Jak chodzi o przykładowe dalsze orzeczenia, należy tutaj wskazać na wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. I OSK 1602/12, LEX nr 1765702: "Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1153/17, LEX nr 2440333: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze. Roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Tym samym zbyteczne (niecelowe) jest badanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.g.n.". Identyczne poglądy zaprezentowały także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. I SA/Wa 1359/13, LEX nr 1575059, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 września 2021 r. II SA/Kr 589/21, LEX nr 3245156, oraz w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. II SA/Kr 1016/17 LEX nr 2420817, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lipca 2021 r. II SA/Gl 374/21, LEX nr 3210476. Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualne niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Wskazuje na to wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. I OSK 202/14, LEX nr 1985802. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że ochrona prawa własności/użytkowania wieczystego innych podmiotów stanowi przeszkodę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15 oraz pozostałych wskazanych wyżej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było potrzeby badania innych okoliczności warunkujących ewentualny zwrot nieruchomości, w szczególności przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. (I OSK 1153/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Niezależnie (...) od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, a co za tym idzie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Są to (...) okoliczności pozbawione znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie nie stanowią prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym". Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Tym samym przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652, Wyrok NSA z 28.02.2024 r., I OSK 2069/22, LEX nr 3755966.) Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.