II SA/Kr 1540/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2024 r. sprzeciwu B. Spółki z o.o. z siedzibą w K., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2024 r., znak WI-I.7840.15.92.2023.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sprzeciw oddala. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 października 2024 r. znak sprawy WI-I-7840.15.92.2023.EU na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2024.572) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2024.725 ze zm.) - zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o., K., ul. [...], od decyzji Starosty Tatrzańskiego z 13 września 2023 r., znak: AB.6740.282.2021.AŁ, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Inwestorowi: T. sp. z o.o., K., ul. [...], dla zamierzenia budowlanego o nazwie: budowa dwóch budynków pensjonatowych oraz urządzeń z nimi związanych utwardzenie terenu pod dojście i dojazd wraz z rampą zjazdową do garażów, murki oporowe, oświetlenie terenu, drenaż opaskowy, instalacja kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do zbiornika szczelnego, zbiornik przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, wód bytowych oraz opadowych, hydrant zewnętrzny na działkach nr [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] Z. przy ul. [...] uchylił się zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Tatrzański po rozpatrzeniu wniosku Inwestora w sprawie pozwolenia na budowę, decyzją z 13 września 2023 r., znak: AB.6740.282.2021.AŁ, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego. Podjęte przez Starostę Tatrzańskiego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wynikało z faktu nie uzupełnienia przez Inwestora projektu zagospodarowania terenu (zwany dalej PZT) i projektu architektoniczno-budowlanego (zwany dalej PAB), w zakresie wskazanym w postanowieniach z 24 lipca 2023 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Inwestor: T. Sp. z o.o., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 8 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g) Uchwały Nr VI1/89/2011 Rady Miasta Zakopane z 31 marca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskiego", zwanej dalej m.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że projektowana inwestycja narusza ww. zapisy, § 103 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zm.), zwanego dalej WT, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że projektowania inwestycja narusza ww. przepis. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto zarzuty, żądając w ich konkluzji uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. poprzez zatwierdzenie PZT i PAB oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał, że w świetle treści akt organu l instancji, PZT oraz dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Inwestora w toku prowadzonego postępowania odwoławczego stwierdzić należy, że ustalony przez organ l instancji krąg stron tego postępowania jest nieprawidłowy, a co za tym idzie organ l instancji prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 10 k.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom tego postępowania prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie (patrz wykaz stron postępowania wraz z podanymi numerami działek - akta organu l instancji str. 47) wynika, że przymiot strony w prowadzonym postępowaniu organ l instancji przyznał m.in. właścicielom dz.ew.nr [...] (działka objęta księgą wieczystą [...]) i dz.ew.nr [...] (działka objęta księgą wieczystą nr [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej jednak bez stosownego uzasadnienia, organ l instancji w prowadzonym postępowaniu pominął jednego ze współwłaścicieli dz.ew.nr [...], tj. K. A., oraz właściciela lub następców prawnych zmarłego właściciela dz.ew.nr [...], tj. A. O.. Odnosząc się do kwestii osoby A. O. wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, z uwagi na brak danych dostatecznie identyfikujących ww. osobę (dane możliwe do pozyskania przez organ l instancji np. z rejestru mieszkańców itp.), nie ustalono czy A. O. żyje. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że właściciel, zarządca, użytkownik wieczysty ww. działki, bądź jego następca prawny, winien brać udział w postępowaniu na prawach strony. Poza ww. nieprawidłowościami, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji nie dokonał własnej oceny PZT i wpływu projektowanej inwestycji na zabudowę działek sąsiednich w zakresie § 13 WT. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu określa obszar oddziaływania obiektu, wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie, do wszystkich stron tego postępowania, decyzji, stosownie do art. 28 Pb i art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., a także zapewnienie czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania (art. 10 k.p.a.). Z uwagi na konstrukcję przepisów postępowania administracyjnego, bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność czy wniosek inwestora zostanie rozpatrzony przez organ w sposób pozytywny czy negatywny. W prowadzonym postępowaniu organ l instancji pominął właścicieli, zarządców, użytkowników wieczystych działek położonych na południe terenu inwestycyjnego, tj. dz.ew.nr [...], [...], [...], [...], na które projektowana inwestycja niewątpliwie oddziałuje w zakresie wskazanym w § 13 WT i wpływa na możliwą zabudowę tych działek. Okoliczność ta wykazana została przez samego projektanta, będącego pełnomocnikiem Inwestora w piśmie z 14 października 2024 r. Na części rysunkowej załącznika do ww. pisma przedstawiono w sposób graficzny, że projektowany budynek oddziałuje na ww. nieruchomości gruntowe w zakresie wskazanym w § 13 WT, a co za tym idzie ma wpływ na zabudowę tych działek. Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym powyżej art. 3 pkt. 20 Pb, a ich właścicielom, zarządcom, użytkownikom wieczystym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb. W ocenie tut. Organu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro działki sąsiednie są działkami zagospodarowanymi i zabudowanymi, nie są działkami, dla których należałoby rozważać możliwość wpływu inwestycji na te działki i możliwość ich zabudowy. Właściciele ww. działek, tak jak czyni to i inwestor w tym postępowaniu, mogą chcieć rozbudować, nadbudować istniejące na tych działkach budynki, bądź też wybudować zupełnie nowy obiekt budowlany. Zatem nie ulega wątpliwości, iż projektowany budynek ogranicza swobodną zabudowę ww. działek, a co za tym idzie nie ulega wątpliwości, iż projektowany budynek oddziałuje na te działki w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 2 Pb. Jednocześnie podkreślono, że fakt przyznania przymiotu strony w postępowaniu nie oznacza, że zarzuty tej strony skutkują automatycznie odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Organ l instancji ma obowiązek umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, przeanalizować wszystkie uwagi i w związku z potencjalnym ograniczeniem zabudowy sąsiednich nieruchomości orzec czy inwestycja faktycznie narusza obowiązujące przepisy. W ocenie Organu przedstawione w uzasadnieniu okoliczności w zakresie kręgu stron tego postępowania przesądzają, że konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kpa: Zaistniały stan faktyczny i prawny wyklucza zatem dalsze działania organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 Kpa: Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz okoliczności, które w ocenie organu l instancji stanowiły podstawę orzeczenia o odmowie zatwierdzenia PZT i PAB oraz udzielenia pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb, stanowi nie tylko naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. W ocenie Organu analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja - poza okolicznościami przedstawionymi powyżej w zakresie nieprawidłowo ustalonego kręgu stron tego postępowania - została wydana co najmniej przedwcześnie, bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb. W pierwszej kolejności wskazano, iż Starosta stwierdził, że Inwestor nie wykazał, że planowania inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem jej zaakceptowania. Okoliczność ta stanowiła podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym zauważyć należy, że organ nie badał pozostałych aspektów merytorycznych w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że objęta wnioskiem inwestycja nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej. Dostęp do tej drogi jest zapewniony przez drogę przebiegającą przez dz.ew.nr [...], z której inwestor ma prawo korzystania na zasadzie ustanowionej służebności gruntowej, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Dz.ew.nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Tatrzańskiego oraz Zgromadzenie [...] Niemniej jednak wyjaśnienia wymaga, czy działka inwestycyjna faktycznie posiada połączenie z drogą publiczną za pośrednictwem ww. działki oraz czy działka ta posiada parametry wynikające z cytowanego powyżej § 14 WT. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb organ l instancji nałożył na Inwestora obowiązek wykazania dostępu prawnego i faktycznego do terenu inwestycji (patrz pkt 11.5): Istotne jest wykazanie, iż zapewniona jest min. szerokość jezdni i odpowiednie do przeznaczenia dojście oraz, że inwestor posiada tytuł prawny na przejazd. Wykazać zatem należy, iż teren inwestycji ma zapewniony normatywny dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny jak i prawny na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 14 WT. Wydział Budownictwa zwrócił uwagę, że zgodnie z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia ciąg pieszo-jezdny, będący drogą, na której nie ma wyodrębnionego chodnika i gdzie dopuszczalny jest zarówno ruch pieszych, jak i ruch pojazdów musi mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszych i postój pojazdów (...) W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, po pierwsze, że organ l instancji skierował do skarżącego nieprecyzyjne postanowienie w zakresie omawianego problemu. Takie działanie nie zasługuje na aprobatę i pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 1 Pb. Organ l instancji żądając wykazania zgodności z przepisami prawa w zakresie szerokości dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej o szerokości nie mniejszej niż 5 m, powinien wykazać, iż jest on wymagany w konkretnej sprawie. § 14 ust. 1 WT odwołuje się do przepisów odrębnych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojść do działek budowlanych. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030). Organ wskazał treść § 13 ww. rozporządzeni i podniósł, ze z treści projektu wynika, że do projektowanych budynków nie ma obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej. Powyższe potwierdza § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z 24 lipca 2009 r. (Dz.U.2009.124.1030), zgodnie z którym budynek zaliczany do grupy budynków niskich (N), kategorii zagrożenia ludzi ZLV oraz o liczbie miejsc noclegowych do 50 - a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej. W takiej formie projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (uzgodnienie na części rysunkowej PZT). W świetle powyższego, w ocenie Wojewody Małopolskiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zgodnie z § 14 ust. 1 WT, dojście i dojazd do budynku o szerokości 3 m jest wystarczające (szczególnie, gdy chodzi o budynek usytuowany w trudnym terenie górskim). Takie restrykcyjne podejście do tego zagadnienia przez organ l instancji, choć znajdujące co do zasady usprawiedliwienie, w przedmiotowej sytuacji oznaczałoby w istocie całkowite uniemożliwienie zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji, do tego w rejonie, gdzie wcześniej inwestycje zostały sformalizowane i z powodzeniem funkcjonują na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Zauważono, iż droga dojazdowa stanowi połączenie nie tylko przedmiotowego terenu inwestycyjnego z drogą publiczną, ale również służy jako połączenie dla innych budynków, które są usytuowane wzdłuż tej drogi. W treści rysunkowej PZT nie określono przeznaczenia budynków usytuowanych na południe od terenu inwestycyjnego i wzdłuż rzeczowej drogi dojazdowej służącej również tym budynkom, niemniej jednak z zapisów m.p.z.p. wynika, że budynki te mogą być użytkowane jako budynki mieszkalne, a także w budynkach tych mogą być prowadzone usługi komercyjne, realizowane jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, czy też usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe (patrz zapisy przeznaczenia podstawowego dla terenów MN). Parametry budynków wskazane na części rysunkowej PZT potwierdzają, że dla budynków tych również nie ma wymogu zapewnienia drogi pożarowej. W ocenie tut. Organu przedstawione powyżej, specyficzne okoliczności faktyczne, przemawiają za uznaniem, że warunki komunikacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione. W przedmiotowej sprawie wskazano również na art. 11 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym z 20 czerwca 1997 r. (t.j. Dz.U.2024.1251 ze zm.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek oceny czy istniejąca droga wewnętrzna zapewni odpowiedni dojazd z terenu inwestycji (działki budowlanej) do drogi publicznej, lecz nie mogą wymagać, ani narzucać formy dojazdu i dojścia, o szerokościach większych niż zaprojektowane wymagane prawem minimum. Parametry drogi dojazdowej i dojścia należy również zaprojektować odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (co za tym idzie należy uwzględnić przy ocenie parametrów dostępu do drogi publicznej również rodzaj inwestycji). Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 3 Pb, winien wezwać inwestora o pokazanie połączenia projektowanej inwestycji z drogą publiczną i parametrów tego odcinka drogi (por. § 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 r. (t.j. Dz.U.2022.1679 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem ws. PB, a następnie zbadać czy w świetle przedstawionej powyżej argumentacji tut. Organu, istniejący dojazd spełnia warunki wynikającego z § 14 WT. Powyższe jest o tyle istotne, że z treści części rysunkowej PZT wynika, że na odcinku początkowym drogi, stanowiącej połączenie działki inwestycyjnej z drogą publiczną, projektant wskazał jej szerokość 2,96 m, a dopiero w dalszej jej części 3,03 m. Natomiast z dokumentów przedłożonych w toku prowadzonego postępowania odwoławczego (patrz pismo z 14 października 2024 r. oraz załącznik "Pomiar kontrolny granic" sporządzony przez uprawnionego geodetę) wynika, że szerokość tej drogi, na odcinku stanowiącym połączenie z drogą publiczną, wynosi nie mniej niż 3,01 m. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że szerokość dostępu do terenu przedmiotowej inwestycji wynosi nie mniej niż 3 m. Zatem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę z tego powodu była błędna. Kolejnym argumentem przemawiającym, w ocenie organu l instancji za koniecznością orzeczenia o odmowie pozwolenia na budowę, jest fakt niewłaściwego i wprowadzającego w błąd rozliczenia powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano, iż sam fakt zaszrafowania i oznaczenia innych terenów (dot. terenów o symbolu 4KDW, 1.RZ) kolorem przypisanym do powierzchni biologicznie czynnej liczonej do wykazania zgodności z ustaleniami m.p.z.p. dla terenów 9.MN, nie przesądza, że PZT został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Część rysunkową PZT należy odczytywać łącznie z częścią opisową tej części projektu, o czym przesądza przykładowo § 14 pkt 3 lit. f) rozporządzenia ws. PB: Bilans terenu dla zamierzenia inwestycyjnego sporządzony został w formie opisowej (pkt 4 str. 4-5 PZT) i rysunkowej na PZT (rys. 1A str. 26; rys 1B str. 28), oraz jego szczegóły przedstawiono na dodatkowym rysunku stanowiącym przeskalowanie PZT (rys. 1A str. 27). Przy tak sporządzonym bilansie terenu brak jest podstaw do stwierdzenia, jak to czyni organ l instancji, nieczytelności czy też wprowadzania w błąd w zakresie przedstawionych danych. Ponadto, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, w sytuacji oznaczenia innych terenów, nie przeznaczonych pod zabudowę, oznaczeniem graficznym przypisanym do terenów biologicznie czynnych, jeżeli faktycznie tak są zagospodarowane. Powyższe nie przesądza również, że tereny oznaczone jako biologicznie czynne (dot. terenów o symbolu 1.RZ) są zabudowane. Warunkiem jest właściwe zestawienie tej powierzchni dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, w ramach działki inwestycyjnej. Wskazano, iż działki objęte inwestycją znajdują się w terenach oznaczonych symbolem 9.MN, 4KDW, 1.RZ zgodnie z m.p.z.p. Zainwestowaniu podlegają tereny 9.MN. Ustalenia szczegółowe w zakresie zainwestowania tego terenu zawarte zostały w § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 m.p.z.p. Powierzchnia działek nr [...], [...], [...] w terenach 9.MN wynosi 1878,45 m2. Powierzchnia zabudowy projektowanych obiektów wynosi: budynek A: 350,55 m2, budynek B: 350,55 m2. Razem powierzchnia zabudowy wynosi 701,10 m2 czyli 37,32% < 50% (dopuszczona ustaleniami m.p.z.p. powierzchnia zabudowy). Powierzchnia biologicznie czynna w terenach 9.MN wynosi: powierzchnia na gruncie, liczona w 100%, wynosi 236,10 m2; powierzchnia stropodachu zielonego 658,76 m2, jako liczona w 50% zgodnie z WT, wynosi zatem 329,38 m2. Razem powierzchnia biologicznie czynna wynosi 565,48 m2 czyli 30,10% > 30% (dopuszczona ustaleniami m.p.z.p. powierzchnia biologicznie czynna). Zatem spełnione zostały wymogi wynikające z § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 m.p.z.p. Zapisy części opisowej PZT nie budzą wątpliwości w tym zakresie i są zgodne z częścią rysunkową PZT. Odnosząc się do kwestii liczby kondygnacji wskazać należy, że budynki zaprojektowano w terenach oznaczonych symbolem 9.MN. Ustalenia szczegółowe w tym zakresie określone zostały w § 8 m.p.z.p W pierwszej organ wskazał, że m.p.z.p. wysokość budynku kształtuje poprzez określenie wysokości oraz dopuszczoną liczbę kondygnacji. Wysokość budynku zdefiniowana została natomiast w § 3 ust. 1 pkt 14 m.p.z.p. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje legalna definicja wysokości budynku. Definicja użyta w § 6 WT, określa jedynie sposób mierzenia wysokości budynku. W definicji tej użyto sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", co wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie jej stosowania do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w WT. Wprowadzona w § 6 WT definicja powinna być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia. Ekstrapolacja sposobu mierzenia wysokości budynku zawartego w WT na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli w celu innym, niż na potrzeby WT, niosłoby wiele zagrożeń dla ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, wysokość budynku, wynikająca z zapisów m.p.z.p., winna zatem być liczona od terenu istniejącego, a nie terenu projektowanego i usytuowanego przy nim wejścia do tego budynku. Z części rysunkowej PAB wynika, że wysokość budynku projektant podaje od terenu projektowanego. Projekt w tym zakresie wymaga zatem doprecyzowania i jednoznacznego określenia wysokości budynku w zakresie spełnienia ustaleń szczegółowych m.p.z.p. Organ wskazał, iż zapis m.p.z.p. nie precyzują zapisu "dwie kondygnacje w dachu" i są niejasne w tym kontekście. Z treści cytowanego § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g m.p.z.p. wynika, że plan miejscowy dopuszcza w nowych obiektach maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, określając przy tym sposób ich realizacji (jedna kondygnacja nad poziomem istniejącego terenu i maksymalnie dwie w dachu). Takie parametry są charakterystyczne dla zabudowy podhalańskiej. Dodatkowo m.p.z.p. określa wysokość usytuowania okapu dachu i szerokość okapu. Przy takich zapisach m.p.z.p. nie sposób podzielić stanowiska organu l instancji zgodnie z którym "aby uznać kondygnację jako znajdującą się w kubaturze dachu, spód okapu dachu (tzw. podsufitka bądź podsiubitka) powinna znajdować się nie wyżej niż powierzchnia posadzki na stropie tej kondygnacji'. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ l instancji do zapisów m.p.z.p. "nie więcej niż dwie kondygnacje w dachu" dopisał sformułowanie "w kubaturze dachu". Takiego zapisu nie ma w ustaleniach szczegółowych m.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie projekt zakłada, że poziom posadzki drugiej kondygnacji nadziemnej znajduje się ok. 0,9 m poniżej spodu okapu dachu. Brak doprecyzowania w ustaleniach szczegółowych, że dwie kondygnacje dopuszczone ustaleniami m.p.z.p. mają się znajdować w całości w kubaturze dachu, może pozwalać na stwierdzenie, że w dachu budynku zaprojektowano dwie kondygnacje. Zauważyć należy, że ustaleniach szczegółowych, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie sprecyzowano jak należy interpretować zapis m.p.z.p. "kondygnacja w dachu". Dla przyjętych w tym projekcie rozwiązań projektowych, można zatem przyjąć, że spełnienie pozostałych warunków charakteryzujących wysokość budynku (wysokość okapu, wysokość budynku) pozwala na stwierdzenie, że w dachu budynku zaprojektowano dwie kondygnacje. Choć nie ulega wątpliwości, iż część rysunkowa PAB w tym zakresie winna być uzupełniona, w zakresie wysokości budynku (omówiono powyżej), a co za tym idzie wysokości okapu, szerokości okapu. Odnosząc się do kwestii braku spełnienia warunku wynikającego z § 103 WT, wskazał, iż na obecnym etapie PAB wymaga doprecyzowania w zakresie wykazania na części rysunkowej parametrów technicznych pochylni, drogi manewrowej, dojazdu do miejsca postojowego z drogi manewrowej dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim. Przedstawienie ww. parametrów, z równoczesnym wykazaniem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, (WT) umożliwi ocenę spełnienia warunków wynikających z ww. paragrafu oraz przepisów powiązanych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji sprzeciw wniosła strona skarżąca B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest art. 138 §2 zdanie drugie w związku z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez wyrażenie błędnych wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, która z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą mieć wpływ na dalsze postępowanie, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji, co dotyczy następujących przepisów prawa materialnego: a) § 14 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (dalej WT) wobec, których organ wskazał organowi pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie dojście i dojazd umożliwiające dostęp projektowanych budynków (będącego w istocie jednym, dużym budynkiem) do drogi publicznej o szerokości 3 metrów jest wystarczające, a oczekiwanie przez organ pierwszej instancji wykazania przez inwestora dojścia i dojazdu do planowanej inwestycji o szerokości większej niż 3 metry (w szczególności o parametrach wynikających z §14 ust. 2 lub 3 WT) jest niezasadne, podczas gdy z przepisu §14 WT w sposób oczywisty wynika, iż: szerokość samej jezdni stanowiącej dojazd (bez dojścia dla pieszych) nie może być mniejsza niż 3 metry (ust. 1), szerokość ciągu pieszo-jezdnego, umożliwiającego ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, nie może być mniejsza niż 5 metrów (ust. 2), dojście (dla pieszych) do projektowanej inwestycji, może pełnić funkcję dojazdu, pod warunkiem, że jego szerokość nie jest mniejsza niż 4,5 metra (ust. 3), a więc z powołanego wyżej przepisu w oczywisty i bezdyskusyjny sposób wynika, iż oczekiwanie przez organ pierwszej instancji wykazania przez inwestora dojścia i dojazdu do projektowanej inwestycji o szerokości większej niż 3 metry (tj. o szerokości co najmniej 5 metrów) było zasadne i zgodne z prawem, b) § 8 ust. 2 pkt. 3 i 4 w związku z §7 ust. 1 pkt. 3 "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" (uchwała nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku, dalej MPZP) wobec, którego organ wskazał organowi pierwszej instancji, iż powołany przepis, ustanawiający zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach rolnych oznaczonych symbolem l.RZ, nie stanowi przeszkody dla inwestora do: - zaprojektowania na tym terenie fragmentu garażu podziemnego projektowanej inwestycji, - uwzględnienia tego terenu w rozliczeniu powierzchni biologicznie czynnej dla projektowanej inwestycji, a tym samym, że został spełniony przez inwestora warunek nieprzekroczenia przez powierzchnię zabudowy 50% powierzchni terenu inwestycji oraz warunek zachowania terenów biologicznie czynnych na nie mniej niż 30% powierzchni terenu inwestycji, podczas gdy powołany teren (oznaczony l.RZ) w ogóle nie powinien być brany pod uwagę jako "teren inwestycji", c) § 8 ust. 2 pkt. 6 lit. g) MPZP wobec, którego organ wskazał organowi pierwszej instancji, iż powołany przepis, ustanawiający obowiązek realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pensjonatowych, usługowych w taki sposób, iż te budynki mogą posiadać jedynie: - jedną kondygnację której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu oraz - nie więcej niż dwie kondygnacje w dachu nie stanowi przeszkody dla inwestora do wybudowania budynku, w którym: jedna kondygnacja (parterowa) będzie posiadać ściany w całości powyżej terenu, jedna kondygnacja (najwyższa) będzie posiadać ściany w całości w dachu, jedna kondygnacja (środkowa) będzie posiadać ściany częściowo w dachu, a częściowo nie w dachu, podczas gdy z powołanego przepisu w oczywisty i bezdyskusyjny sposób wynika, iż miejscowy prawodawca wymaga, aby wznoszone na tym terenie budynki miały maksymalnie jedną kondygnację, której ściany nie znajdują się w dachu oraz dwie kondygnacje, których ściany w całości znajdują się w dachu. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż w zaskarżonej niniejszym sprzeciwem decyzji Organ - uprzedzając rozważania i oceny prawne Organu l instancji - dokonał analizy materialnoprawnej projektu, wyrażając swój pogląd interpretacyjny oraz oceny prawne, które w przekonaniu strony skarżącej są wysoce błędne, niezgodne z prawem, a także aktualnym orzecznictwem, a które z racji ich możliwego przyjęcia przez Organ l instancji jako obowiązujących wytycznych w rozumieniu art. 138 §2a k.p.a., mogą przeniknąć do dalszego postępowania skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji Strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie Organ w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie tylko dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, które mogą zostać uznane za wytyczne dla Organu l instancji, ale posunął się wręcz do udzielenia Organowi l instancji instrukcji jak powołane przepisy mają zostać zastosowane do przedłożonego w niniejszej sprawie projektu architektoniczno-budowlanego, co jest przekroczeniem granic określonych w art. 138 §2a k.p.a., a w świetle orzecznictwa i stanowiska doktryny oceniane jest jako niedopuszczalne, gdyż decyzja kasacyjna nie może powodować niekorzyści "materialnej" dla strony. Wobec powyższego uzasadniając swoje zarzuty wobec wyrażonych przez Organ ocen materialnoprawnych przedłożonego projektu, powiązanych z wykładnią przepisów prawa dokonaną przy tej analizie, strona skarżąca wskazuje, iż zupełnie bezpodstawne, niezgodne z oczywistą i niebudzącą wątpliwości treścią §14 WT pozostają twierdzenia Organu, iż inwestor wykazał, iż warunki komunikacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione, dojście i dojazd do budynku o szerokości 3 metrów jest w niniejszej sprawie wystarczające, a do zamierzenia budowlane brak jest konieczności zapewnienia drogi pożarowej. Na wstępie strona skarżąca zwraca uwagą, iż treść § 14 ust. 1, 2 i 3 WT w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 roku jest jednoznaczna. Treść przepisu na tle niniejszej sprawy jest jednoznaczna, a na jej podstawie nijak nie można wysnuć wniosku, iż dojście i dojazd do planowanej przez inwestora inwestycji, stanowiącej de facto jeden duży, posiadający czterdzieści apartamentów budynek, położony na jednym garażu podziemnym, może mieć szerokość 3 metrów. Z powołanego przepisu jasno wynika, iż sama jezdnia, stanowiąca dojazd dla pojazdów, nie może być mniejsza niż 3 metry. Inwestor nie wykazał w niniejszym postępowaniu, iż działka nr [...] obr. [...] może stanowić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, a zgodne z treścią §14 WT, gdyż nie posiada szerokości nie mniejszej niż 5 metrów. Inwestor nie wykazał także, aby dojście do zamierzenia budowlanego miałoby odbywać się po innej działce niż działka nr [...] obr[...] która rzekomo według Organu ma szerokość 3,01 metra. Wskazano, iż zebrane w sprawie dokumenty, jak choćby "Opracowanie dla celów prawnych" sporządzone przez geodetę W. L. (załączone do pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2021 roku), świadczą o fakcie, iż powołana działka nie posiada nawet 3 metrów szerokości (w najwęższym miejscu ma 2,87 metra szerokości) - Organ w żaden sposób do tego się nie odniósł, po prostu przyjmując za prawdziwe zapewnienia inwestora, iż powołana działka ma szerokość powyżej 3 metrów. a także słusznie przywołał wyjaśnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 roku (znak: DAB-la.053.7.2019.SM) w odpowiedzi na interpelację nr 31710, w których wskazano, iż minimalna szerokość jezdni, o której mowa w § 14 ust. 1 WT, dotyczy wyłącznie minimalnej szerokości dojazdu, a w związku z tym, oprócz jezdni o minimalnej szerokości 3 metry, należy zapewnić niezależne dojście. W powołanym przepisie §14 WT nie są wymienione jakiekolwiek przesłanki, z których wynikałoby, że od tego wymogu można odstąpić z uwagi np. "na trudny teren górski" lub "zrealizowane wcześniej w tym rejonie inwestycje, które z powodzeniem funkcjonują", a co próbował uzasadniać w swojej decyzji Organ. Strona skarżąca zarzuciła, ze twierdzenie Organu o braku konieczności zapewnienia drogi pożarowej do zamierzenia budowlanego również jest pozbawione jakichkolwiek podstaw - należy przy tym wskazać, iż projektowane zamierzenie budowlane stanowi de facto jeden, duży budynek na jednym garażu podziemnym, posiadający czterdzieści apartamentów. Rzekome dwa budynki zaprojektowane przez inwestora nie stanowią dwóch samodzielnych budynków i nie mogą funkcjonować oddzielnie od siebie. Należy wskazać, iż w swoich wyjaśnieniach inwestor wprost przyznaje, iż powołane rzekome dwa osobne budynki będą miały wspólne elementy (garaż, rampa zjazdowa i wjazdowa do garażu podziemnego), z projektu budowlanego wynika, iż powołane rzekome dwa osobne budynki będą miały jedną wspólną kotłownię, a więc powołane budynki nie mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Organ w niniejszej sprawie nijak nie wyjaśnia skąd wysnuł wniosek, iż projektowane zamierzenie budowlane (nawet traktowane jako rzekomo osobne dwa budynki, każdy po 20 apartamentów) nie będzie podlegało pod przepisy w sprawie dróg pożarowych - Organ nie wyjaśnia dlaczego przyjął za pewnik, iż w budynku pensjonatowym, zawierającym 20 kilkupokojowych apartamentów (składających w przeważającej części z dwóch osobnych pokoi, aneksu kuchennego, łazienki), nie będzie więcej niż 50 miejsc noclegowych. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie Organu, iż prawidłowe i nie budzące wątpliwości jest rozwiązanie projektowe, zawarte w PZT w niniejszej sprawie, a polegające na uwzględnieniu przez inwestora fragmentu garażu podziemnego projektowanego budynku na fragmencie działki, oznaczonym w MPZP jako l.RZ (teren rolny, objęty zakazem zabudowy), a także uwzględnienie tego fragmentu działki jako obszaru powierzchni biologicznie czynnej Strona skarżąca wskazała, iż PZT, stanowiący część projektu architektoniczno-budowlanego, składa się z dwóch integralnych części - części rysunkowej oraz stanowiącej jej uzupełnienie, części opisowej. Obie części muszą być ze sobą zgodne, powinny być sporządzone w sposób czytelny, a także nie wzbudzać wątpliwości. Sytuacja w której na części rysunkowej PZT do terenu objętego inwestycją zaliczono również teren rolny, objęty zakazem zabudowy w MPZP, musiało w oczywisty sposób skutkować powzięciem przez Organ l instancji słusznych wątpliwości w zakresie tego czy inwestor planuje wykonać swoje zamierzenie budowlane wyłącznie na działce budowlanej. W związku z powyższym, podjęta przez Organ ocena materialnoprawna przedłożonego w sprawie PZT jako prawidłowego i niebudzącego wątpliwości, która przybrała formę wytycznych dla Organu l instancji, jest w całości błędna i powinna zostać uchylona. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie Organu, iż prawidłowe i zgodne z MPZP jest rozwiązanie projektowe, polegające na zaprojektowaniu przez projektanta w niniejszej sprawie budynku, w którym: jedna kondygnacja (parterowa) będzie posiadać ściany w całości powyżej terenu, jedna kondygnacja (najwyższa) będzie posiadać ściany w całości w dachu, jedna kondygnacja (środkowa) będzie posiadać ściany częściowo w dachu, a częściowo nie w dachu. Strona skarżąca wskazuje, iż taka ocena jest w oczywisty sposób niezgodna z treścią § 8 ust. 2 pkt. 6 lit. g) MPZP, który stanowi, iż nowe budynki mieszkalne jednorodzinne, pensjonatowe, usługowe należy realizować w taki sposób, aby te budynki miały jedną kondygnacją której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu oraz nie więcej niż dwie kondygnacje w dachu. Dalej zarzuca, iż Organ w swoich rozważaniach pominął definicje "kondygnacji" zawartą w §3 pkt. 16) WT, która stanowi, iż poprzez "kondygnację" należy rozumieć "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku...". Jak wynika z powołanej definicji kondygnacja to pozioma część budynku od powierzchni posadzki (lub najwyższej warstwy podłogi) do powierzchni posadzki (lub warstwy osłaniającej izolację cieplną) na stropie nad tą poziomą częścią budynku. Sam Organ w swojej decyzji przyznaje, iż §8 ust. 2 pkt. 6 lit. g) MPZP ma na celu zapewnić, aby nowo tworzone budynki odpowiadały zabudowie podhalańskiej, czy też raczej stylowi zakopiańskiemu, który charakteryzuje się (np. Willa "K. ", Willa "K. ", Willa "W. ") właśnie jedną kondygnacją parterową, której ściany w całości znajdują się powyżej terenu oraz jedną, maksymalnie dwoma kondygnacjami w całości ukrytymi w dachu. Organ poprzez swoją interpretację tego przepisu, z której wynikać by miało, iż kondygnacja, która tylko częściowo znajduje się w dachu, spełnia przesłankę "kondygnacji, która jest w dachu" w rozumieniu tegoż przepisu, doprowadza do zupełnego zniekształcenia woli organu stanowiącego MPZP, który chciał chronić styl zakopiański (podhalański), a nie doprowadzać do jego deformacji. Należy przy tym wskazać, iż z użytego w przepisie sformułowania "dwie kondygnacje w dachu" jasno wynika, iż powołane kondygnacje mają znajdować się w dachu, a nie, że jedna z tych kondygnacji może częściowo znajdować się w dachu, a częściowo nie. Powołany zapis nie jest niejasny i nieprecyzyjny, jak próbuje go przedstawiać Organ. Organ stwierdził, iż w powołanym przepisie nie wskazano, iż dwie kondygnacje mają znajdować się w całości w dachu, gdyż nie zawarto w tym przepisie sformułowania "w całości". Takie podejście przez Organ do stosowania przepisów należy uznać za absurdalne. Idąc tym tokiem rozumowania Organu należałoby uznać, iż na podstawie §6 ust. 2 pkt 1) MPZP jest możliwa np. realizacja obiektów budowlanych na jakiejś części działki, zaliczanej do terenów lasów (ZŁ), gdyż w zakazującym realizacji obiektów budowlanych na tych terenach przepisie zabrakło sformułowania "na całości działki". Jednocześnie zarzucono, iż Organ, formułując zaskarżone niniejszym sprzeciwem oceny materialnoprawne, mogące zostać uznane za wytyczne odnośnie wykładni prawa materialnego dla Organu pierwszej instancji, przekroczył granice określone przez art. 138 §2a k.p.a., gdyż podjął się formułowania ocen materialnoprawnych, które (obok tego, że są błędne i niezasadne) to są także przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż decyzja wydawana przez organ odwoławczy, nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 k.p.a. a mającej też konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach co do których nie wypowiedział się organ I instancji. Mając na uwadze wyżej przedstawione założenia należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego była w pełni prawidłowa. Strona skarżąca zarzuciła, że Organ w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie tylko dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, które mogą zostać uznane za wytyczne dla Organu l instancji, ale posunął się wręcz do udzielenia Organowi l instancji instrukcji jak powołane przepisy mają zostać zastosowane do przedłożonego w niniejszej sprawie projektu architektoniczno-budowlanego, co jest przekroczeniem granic określonych w art. 138 § 2 a k.p.a., a w świetle orzecznictwa i stanowiska doktryny oceniane jest jako niedopuszczalne, gdyż decyzja kasacyjna nie może powodować niekorzyści "materialnej" dla strony. Sąd podziela po części powyższy zarzut uznając, że rzeczywiście Organ II instancji przekroczył zakres określony w art. 138 §2 a k.p.a. przesądzając w uzasadnieniu o prawidłowości ustaleń dokonanych przez Organ I instancji. Jednakże fakt ten nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Jak mowa wyżej, ocenie sądu w postępowaniu w rozpoznaniu sprzeciwu do decyzji kasacyjnej nie są poddane materialnoprawne, merytoryczne założenia organu odwoławczego co do przesłanek związanych ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy i kwestii koniecznych do ustalenia, w związku z przyjętym założeniem organu. Jak mowa wyżej kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości będą mogły stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.( por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 I GSK 1171/22) W związku z powyższym Sąd w niniejszym postępowaniu nie oceniał merytorycznych wskazań zawartych w decyzji organu II instancji. W prowadzonym postępowaniu organ l instancji pominął właścicieli, zarządców, użytkowników wieczystych działek położonych na południe terenu inwestycyjnego, tj. dz.ew.nr [...], [...], [...], [...], na które projektowana inwestycja niewątpliwie oddziałuje w zakresie wskazanym w § 13 WT i wpływa na możliwą zabudowę tych działek. Bez stosownego uzasadnienia, organ l instancji w prowadzonym postępowaniu pominął także jednego ze współwłaścicieli dz.ew.nr [...], tj. K. A., oraz właściciela lub następców prawnych zmarłego właściciela dz.ew.nr [...], tj. A. O.. Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, są to działki sąsiadujące, o którym mowa w cytowanym powyżej art. 3 pkt. 20 Pb, a ich właścicielom, zarządcom, użytkownikom wieczystym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb. Co do zasady krąg stron postępowania określa art. 28 k.p.a. stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Wymieniony przepis jest normą szczególną w stosunku do przywołanego wcześniej art. 28 k.p.a., który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest wyłącznie w oparciu o powołany powyżej przepis. Zgodnie z tym przepisem, oprócz inwestora stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2003/20). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu faktycznego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2347/15). Właściciele wymienionych działek, tak jak czyni to inwestor w tym postępowaniu, mogą chcieć rozbudować, nadbudować istniejące na tych działkach budynki, bądź też wybudować zupełnie nowy obiekt budowlany. Zatem nie ulega wątpliwości, iż projektowany budynek oddziałuje na te działki w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 2 Pb. Sam inwestor w projekcie zagospodarowania terenu (opracowany marzec 2021 r. / marzec 2022 r.) na stronie 7 i 8 przyznał i wskazał, że projektowany obiekt budowlany oddziaływuje na działki nr [...], [...], [...], a jako podstawy formalno prawne włączenia do obszaru objętego oddziaływaniem wymienił: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strążyska- Małe Żywczańskie (§ 8 ust 2 pkt 6 lit f) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. z dnia 2022.06.09 (§ 13, § 57 i § 60)) Ponadto stwierdził, że zakres oddziaływania projektowanego obiektu ze spełnieniem wymagań określonych przepisami dotyczącymi warunków lokalizacji, ochrony przeciwpożarowej, norm hałasu, nie ograniczeniem dostępu do drogi publicznej i światła dziennego, nie ograniczeniem dostępności do mediów właścicielom i użytkownikom działek sąsiednich, ponadto rozwiązań w projekcie – spraw dotyczących odprowadzania ścieków, zagospodarowania wód opadowych będzie obejmował między innymi te działki. Należy zatem uznać, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki kasacyjne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art 138 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.