II SA/Kr 1551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego – wiaty położonej na działce nr [....] w miejscowości W. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 23 czerwca 2015 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [....] w W. Ustalono, że na nieruchomości znajduje się wiata o wymiarach 8,30 x 4,30 m, posiada ścianę z blachy trapezowej od strony zachodniej oraz dach również obity blachą. Drewniana konstrukcja posadowiona jest na betonowych bloczkach o wymiarach 38x25x12 cm. Podczas kontroli ustalono, że obiekt wykonany był ok. 2-3 lat temu, a inwestorami przedmiotowej wiaty byli A.L. i LL . Na wykonanie powyższego obiektu budowlanego inwestorzy nie okazali zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie została także ujęta w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wobec tego nie wymaga również zgłoszenia. Nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Od tej decyzji odwołanie wniosła S.L. w imieniu J.L. podnosząc, że postawienie wiaty było nielegalne, gdyż działka nr [....] nie jest budowlana. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 6 października 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy musi podjąć czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie MWINB w K. w niniejszym przypadku odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ze względu na brak legitymacji prawnej po stronie S.L. do samodzielnego wniesienia odwołania od decyzji PINB w Z. z dnia 4 sierpnia 2015 r. Organ wskazał, że pod odwołaniem widnieje podpis S.L. , natomiast w aktach brak jest dokumentów, z których wynikałoby upoważnienie tej osoby do złożenia odwołania. W związku z powyższym pismem z dnia 18 września 2015 r. działając w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. wezwano S.L. do uzupełnienia odwołania poprzez przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie S.L. do występowania w imieniu J.L. W wezwaniu jednoznacznie wskazano, że pełnomocnictwo należy przesłać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie organ pouczył, że po bezskutecznym upływie powyższego terminu uzna, że S.L. nie podsiada umocowania do złożenia odwołania w imieniu J.L. , co spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. W dniu 28 września 2015 r. wpłynęła nieuwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa udzielona S.L. Mając powyższe na uwadze MWINB w K. uznał, że kopia pełnomocnictwa załączona do akt sprawy nie spełnia wymogów określonych w art. 33 § 3 K.p.a. Tym samym brak formalny przedmiotowego odwołania nie został usunięty, co musiało spowodować uznanie przedmiotowego odwołania za bezskuteczne. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.L. podnosząc, że w celu uzupełnienia braków formalnych wysłała wszystkie pisma, które otrzymała wraz z pełnomocnictwem. Stwierdziła, że pełnomocnictwo nie było uwierzytelnione, gdyż nie wiedziała, że organ wymaga takiego uwierzytelnienia. Wskazała, że działki na których stoja wiaty nie są działkami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 dalej jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1-2 K.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez S.L. w imieniu J.L. od decyzji PINB w Z. z dnia 4 sierpnia 2015 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego – wiaty położonej na działce nr ewid. [....] w miejscowości W. Sąd wskazuje, iż z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego w przedmiocie którego toczyło się postępowanie, przy analizie spornej kwestii incydentalnej znaczenie mają w niniejszej sprawie przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267 ze zm.- zwany dalej K.p.a.) W pierwszej kolejności, stwierdzić należy, że stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Artykuł 33 § 1 K.p.a. stanowi, iż pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony ( § 3). Przede wszystkim zauważyć należy, iż obowiązek złożenia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego na piśmie do akt postępowania obciąża pełnomocnika. To pełnomocnik strony musi wykazać organowi, że strona go umocowała do działania. Kategoryczne brzmienie art. 33 K.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Odnieść należy się do zasad prawa cywilnego, na gruncie którego pełnomocnictwo jest określane jako jednostronna czynność prawna o charakterze upoważniającym (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 8 maja 2001r., IV CKN 354/2000, Lex Polonica nr 384663). Udzielenie pełnomocnictwa stanowi więc dla pełnomocnika jedynie źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa, nie jest natomiast źródłem obowiązku takiego działania, chyba że co innego wynika z dodatkowego stosunku prawnego łączącego mocodawcę z umocowanym, np. umowy zlecenia. Organy w toku postępowania nie mają obowiązku badania tego, czy stronę postępowania i jej pełnomocnika wiąże umowa o określonej treści, mająca wpływ na sposób działania pełnomocnika. Bez względu zatem na zakres udzielonego pełnomocnictwa, to pełnomocnik decyduje o tym, czy będzie zastępował stronę w zakresie, w jakim został umocowany (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 128/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jeżeli strona chce, by jej interesy reprezentował pełnomocnik, winna udzielić mu pełnomocnictwa. Aby organ dowiedział się o tej okoliczności, pełnomocnik musi zamanifestować chęć (zamiar, wolę) działania w cudzym imieniu w danym postępowaniu poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa na piśmie do akt danej sprawy lub ustnie do protokołu. Złożenie pełnomocnictwa do akt danej sprawy ma na celu ujawnienie faktu udzielenia pełnomocnictwa, zakresu umocowania oraz ujawnienie osoby pełnomocnika. Momentem, od którego pełnomocnictwo zostaje skutecznie ustanowione, jest złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ odwoławczy, pismem z dnia 18 września 2015 r. wezwał S.L. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, potwierdzającego umocowanie S.L. do występowania w imieniu J.L. w niniejszej sprawie. Jednak wezwaniu temu pełnomocnik nie uczynił w pełni zadość. Bowiem w załączeniu do pisma z dnia 25 września 2015 r. S.L. przesłała kserokopię pełnomocnictwa bez uwierzytelnienia. Podkreślić należy, że takie pełnomocnictwo nie jest wystarczające. Dopuszczalna jest tylko kserokopia pełnomocnictwa, ale potwierdzona za zgodność z oryginałem. Inaczej bowiem organ prowadzący postępowanie nie mógłby zweryfikować jego autentyczności. W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż kserokopia pełnomocnictwa przedłożona na potrzeby niniejszego postępowania jest niewystarczająca i w tym zakresie nie można uznać, aby S.L. uzupełniła braki formalne odwołania. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). W przypadku, gdy odwołanie zawiera braki formalne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 64 K.p.a., powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić je bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. który to przepis stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania. W tej sytuacji organ odwoławczy postąpił właściwie stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S.L. w oparciu o art. 134 K.p.a. Jeżeli by nawet uznać, iż wobec nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych odwołania właściwą formą było by pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) stwierdzić należało by, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.) gdyż tak pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania jak i stwierdzenie jego niedopuszczalności prowadzą w istocie do nierozpoznania odwołania, co w tej sytuacji było rozstrzygnięciem prawidłowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.