II SA/Kr 1552/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala Pismem z dnia 7 kwietnia 2012 r. W. J. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0900 ha, położonej w K., gmina [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz W. J. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] oraz operatem ewidencji gruntów działka nr [...] położona w K., gmina [...], stanowi własność Skarbu Państwa. Prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości zostało nabyte przez W. J. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 23 marca 2011 r. Poprzednim użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości były "P" S.A., które prawo użytkowania wieczystego nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...], wydanej w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzekającej o uwłaszczeniu "P" na nieruchomości będącej dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja w swym rozstrzygnięciu wskazuje na parcelę katastralną byłej gminy katastralnej K. l. kat. [...] o pow. 0,5706 ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh 843. Na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2010 r. organ I instancji ustalił, że działka nr [...] o pow. 0,5802 ha odpowiada pgr l. kat. [...] objętej Lwh 843, zaś stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Dalej Starosta wskazał, że "P", zgodnie z ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P" (Dz. U. z 2000r., Nr 84, poz. 948) zostały przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa i taki stan trwa do chwili obecnej. Oznacza to, że spełniona została przesłanka negatywna z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania znajdowała się w dniu 13 października 2005 r. w użytkowaniu wieczystym spółki, w odniesieniu do której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym. W. J. jest następcą prawnym tej spółki. Następca prawny użytkownika wieczystego musi zaś spełniać te same kryteria co jego poprzednik w dniu 13 października 2005 r. Fakt, iż nieruchomość była oddana w dniu 13 października 2005 r. w użytkowanie wieczyste jednoosobowej spółce akcyjnej, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, uniemożliwia jej przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy - także w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie przez następcę prawnego tej spółki. Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 maja 2013 r. po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W. J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność dotyczy jedynie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. 13 października 2005 r. oraz ich następców prawnych. Zdaniem Wojewody zbycie prawa użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r. przez podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b pkt. 2 ustawy, któremu w tej dacie prawo to przysługiwało, nie wyłącza ustawowego zakazu przekształcenia. Ponadto odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, iż nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacja wskazana w art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis pozwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, przez osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Jak bowiem wynika z aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 2011 r., Rep. A nr [...] wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz "prawo własności posadowionego na niej - stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności - budynku mieszkalnego nr 4a położonego przy ulicy K. w K., o powierzchni użytkowej 48,77 m2". W. J. nie nabyła prawa własności lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Co więcej, również w tym przypadku należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1b tej ustawy, który wprowadza negatywne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który - odnosząc te negatywne przesłanki do roszczenia wskazanego w art. 1 ust. 1 - determinuje możliwość takiego przekształcenia również w sytuacji określonej w art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Krakowie wniosła W. J.. Zaskarżając decyzję w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie : - interesu prawnego skarżącej polegającego na chęci uregulowania na zawsze stanu prawnego nieruchomości, w której ona mieszka, zgodnie z przysługującym jej prawem; - przepisów prawa, a w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12, 35, 76, 77, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005, Nr 175 poz. 1459 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz niedziałania prawa wstecz. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji bądź stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnianiu skargi skarżąca podniosła, że organy administracji I i II instancji nie zbadały i nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy. Organy te ponadto niewłaściwie zinterpretowały przepisy art. 1 ust. 1, ust. 1b, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy, a przez to też niewłaściwie je zastosowały, bezpodstawnie odmawiając prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jej zabudowanej działki. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy. Świadczy o tym m.in. niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 993/12, gdzie Sąd stwierdził m.in., "Żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje po dniu 9 października 2011 r. następcy prawnemu osoby, będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art 1 ust 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005, Nr 175 poz. 1459 ze zm.), poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz", a także że "ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w art 1 ust 1b ustawy odnoszą się do wnioskodawcy i będących w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej jego poprzednika prawnego". Zdaniem skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały niedozwoloną wykładnię rozszerzającą wyjątki od zasady, a także wykładnię zakładającą działanie prawa wstecz, gdyż według takiej interpretacji nowelizacja ustawy przekształceniowej z 2011 r. działa wstecz, a ponadto bezzasadnie różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji. Nie można przecież uznać - jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie - że jeśli któryś z podmiotów wyłączonych przez ww. ust. 1b był choćby przez 1 minutę w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym jakiejś działki, to ta "bardzo wyjątkowa" działka już nigdy nie będzie mogła stać się własnością żadnego użytkownika wieczystego na podstawie ustawy przekształceniowej, choćby wielokrotnie w międzyczasie zmieniał się użytkownik wieczysty i choćby nawet to użytkowanie wieczyste w międzyczasie wygasło i zostało ustanowione nowe użytkowanie wieczyste. Ponadto W. J. podniosła, iż z samego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym: z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego wynika, że działka objęta użytkowaniem wieczystym należy do nieruchomości wspólnej. Jak podkreśla skarżąca ustawa przekształceniowa (w art. 1 ust. 2 pkt 1) nie wymaga wcale ani samodzielności lokalu, ani jego wyodrębnienia. Zaś wszelkie wyłączenia od zasady możliwości przekształcenia należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco, jak to czynią organy administracji w tej sprawie. Celem ustawy jest stworzenie szerokich podmiotowych i przedmiotowych możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności - jak pisze w komentarzu (pkt 15) do art. 1 ustawy przekształceniowej W. G. (w: "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2012 r). Pod kątem tego celu należy interpretować tę ustawę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 803/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku podzielono stanowisko skarżącej, że w sytuacji, gdy podmiot wskazany w art. 1 ust. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zbył użytkowanie wieczyste nieruchomości, to do jego następcy prawnego nie odnosi się już wyłączenie wynikające z tego przepisu. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez Wojewodę [...]. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. I OSK 101/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej określanej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. I OSK 101/14 stwierdzono: "Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie dotyczyło ustalenia, czy w sytuacji, gdy w dacie 13 października 2005 r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wykluczone jest uprawnienie kolejnego nabywcy tego prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. (...) Z art. 1 ust. 1b ustawy wynika jasno, że jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy we wskazanej dacie prawo to przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wykluczone jest przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Decydujące znaczenie ma bowiem przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez jeden z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b nie wyłącza zakazu przekształcenia. Należy mieć również na uwadze treść art. 1 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie wymienił tu następców prawnych podmiotów, o których mowa w art.1 ust. 1b ustawy. Ponadto następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Uznanie za prawidłową argumentacji skarżącej kasacyjnie oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13, pub. www.nsa.gov.pl )." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U.poz.373), w którym orzeczono, że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji". NSA uznał, że "nie może być – co do zasady - traktowany za zgodny z prawem wyrok sądu, który został oparty na przepisie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Konsekwencją powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, a także trafności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej jest więc uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a.". Będąc związanym powyższym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując sprawę ponownie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W szczególności organy obu instancji właściwie zastosowały art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostają ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności, że w dniu 13 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy) przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym spółki "P" S.A. Prawidłowe było również ustalenie, że spółka ta była "spółką handlową, w odniesieniu do której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129)". Skutki prawne tych okoliczności faktycznych zostały natomiast jednoznacznie określone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził, że art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma również zastosowanie do następcy prawnego podmiotu wymienionego w omawianym przepisie. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że przepis art. 1 ust. 1b ustawy obejmuje swoim zakresem jedynie umowne powstanie prawa użytkowania wieczystego. Również w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżąca podniosła ten argument, wskazując na użyte w omawianym przepisie pojęcie "nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste". Argument ten nie może jednak odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził w cytowanym wyżej wyroku: "Użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego". Sposób powstania użytkowania wieczystego z punktu widzenia omawianego przepisu jest, więc obojętny. Przywołane przez skarżącą przepisy art. 1 ust 2 pkt 1 w zw. z ust 3 lub 4 a także art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r odwołujące się do przypadków współużytkowania wieczystego również nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach nie było możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej, a zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji okazały się prawidłowe. Dla dokonania tej oceny nie miał decydującego znaczenia powołany przez NSA wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał orzekł, bowiem o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a te przepisy nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zostały jedynie powołane w uzasadnieniu uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 803/13 Biorąc powyższe pod uwagę oddalono skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.