II SA/Kr 1569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. M. R. i A. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 października 2016r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz 4 podziemnymi zbiornikami na nieczystości oraz instalacją kanalizacji deszczowej, budową muru oporowego i budową wjazdu. W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: | |Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. | |718 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. | |61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi | |niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3| |p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na | |skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie| |pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją | |przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Wniosek skarżących o wstrzymanie zmierza więc do zastosowania przez | |sąd wyjątkowej instytucji, jaką jest wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji lub postanowienia. | |Wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i| |wymagają wykonania. | |Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do| |takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak| |rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. | |W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy | |powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie| |i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, | |LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). | |Orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw, ani nie nakładają na nie | |obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy| |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie | |umorzenia postępowania odwoławczego, która nie posiada ze swej istoty przymiotu wykonalności. Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie | |nastąpiło merytoryczne "załatwienie sprawy", lecz umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem M. R. i A. R. od decyzji| |w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. | |Należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych uprawnień, ani też nie nakłada obowiązków, których wykonanie | |mogłoby, w razie uchylenia decyzji przez Sąd, doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia | |skutków. | |Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może do| |niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w tym przepisie. | |Ponadto należy wyjaśnić, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z | |prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o | |wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie | |lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna | |możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. | Należy ponadto zważyć, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawo zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zdaniem NSA prawo zabudowy stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, iż w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. (por. A.Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006r., nr 2, s.24-25) Należy stwierdzić, iż nawet wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego." - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05 Podsumowując należy stwierdzić, że podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tą wolność. (zob. W.Jakimowicz: "Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy", publ. w: Samorząd Terytorialny, 2005r., nr 6, s.59) Jeżeli więc, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego) to należy uznać, iż wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotem zaskarżania nie jest decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, która wprawdzie powoduje ustatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz sama w sobie ma charakter procesowy, a nie merytoryczny, co - w świetle powyższego - tym bardziej nie uzasadnia wstrzymania jej wykonania. Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ 1376/14), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy tut. Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozważając argumentację przywołaną przez wnioskodawców w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie należy odwołać się do przedstawionych wyżej rozważań dotyczących wolności zabudowy i ryzyka inwestora prowadzącego roboty budowlane. Mając na uwadze powyższe wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a