II SA/Kr 1572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi "A" S. A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" S. A. z siedzibą w K. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 155 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t jedn. Dz. U 2013 r., póz 267), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2013 r znak [...] odmawiającą zmiany decyzji własnej z dnia 25 czerwca 1997 r znak [...] o ustaleniu wodno-rekreacyjnego kierunku rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych "[...]" oraz o zobowiązaniu Zakładów [...] do przeprowadzenia rekultywacji tych terenów zgodnie z ustalonym kierunkiem. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. znak Zakłady [...] S A (dalej jako [...] bądź Spółka) zwróciły się do Prezydenta Miasta o zmianę kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złóż "[...]" i "[...]" z wodno-rekreacyjnego na mfrastrukturowo-wodny dla złoża "[...]" i mfrastrukturowy dla złoża "[...]" W uzasadnieniu Spółka podniosła, ze kierunek wodno-rekreacyjny rekultywacji został ustanowiony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r znak [...]. Ze względu na zmianę sytuacji inwestycyjnej w najbliższym otoczeniu kopalni (przeznaczenie terenów sąsiednich pod budowę tras komunikacyjnych), zachodzi - w ocenie wnioskującej Spółki - potrzeba zmiany kierunków rekultywacji Nowy kierunek mfrastrukturowo-wodny oraz mfrastrukturowy charakteryzowałby się tym, ze oprócz zbiornika wodnego powstanie nowy teren lądowy (ok 20ha) z przeznaczeniem pod budown.ctwo gospodarcze bądź inne budownictwo tworzące infrastrukturę techniczną, jak drogi czy zakłady przemysłowe, ewentualnie teren zaplecza dla przyszłego użytkownika basenu poeksploatacyjnego. Do wniosku dołączono tabelaryczne zestawienie działek, które będą w przyszłości objęte odbiorem rekultywacji oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z proponowanym docelowym stanem po zakończeniu działalności górniczej. Pismem z dnia 8 maja 2013 r. Prezydent Miasta wezwał wnioskującą Spółkę o przedłożenie informacji na temat praw jakie przysługują Spółce do nieruchomości gruntowych które objęte są wnioskiem o zmianę kierunku rekultywacji, bowiem część wymienionych w nim działek stanowi własność innych osób prawnych Ponadto Spółka została wezwana o określenie powierzchni przeznaczonej do załadowania osobno dla każdej działki wskazanej we wniosku. W odpowiedzi za pismem z dnia 15 maja 2013 r. Spółka wyszczególniła tytuły prawne do wszystkich działek objętych wnioskiem, wskazując, ze działalność górnicza odbywa się tylko na działkach o uregulowanym stanie prawnym. Decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 25 czerwca 1997 r znak [...] o ustaleniu wodno-rekreacyjnego kierunku rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych "[...]" oraz o zobowiązaniu Zakładów [...] do przeprowadzenia rekultywacji tych terenów zgodnie z ustalonym kierunkiem. Organ wskazał, ze w sprawie zmienił się stan faktyczny oraz zmianie uległ krąg stron postępowania Zmiana stanu faktycznego miałaby polegać na tym, ze decyzja znak [...] obejmowała działki lub ich części o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...], a wniosek o zmianę ww decyzji obejmuje działki lub ich części o numerach [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Ponadto, w wyniku upływu czasu nastąpiła także zmiana stanu prawnego, bowiem część działek objętych rekultywacją uległa podziałowi i zmieniła oznaczenie Doszło również do zmiany kręgu stron postępowania, którymi powinny być osoby fizyczne i prawne aktualnie posiadające tytuły prawne do działek Powyższe okoliczności uniemożliwiły -w ocenie organu l instancji - zastosowanie art. 155 k p a, gdyż pozwala on na zmianę decyzji w tożsamej sprawie administracyjnej, a ta w niniejszej sprawie uległa zmianie. Od powyższej decyzji w terminie odwołanie złożyły Zakłady [...] SA z siedzibą w K., wskazując na naruszenie art. 7 i 155 k p a W uzasadnieniu wskazano, ze w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, zatem nieuzasadnione jest stanowisko organu l instancji o braku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej Strona podniosła, ze w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania przepisu art. 155 kpa, wskazując na istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r. znak [...]. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 16 września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, ze zasadnie Prezydent Miasta przyjął, iż w sprawie doszło do zmiany stron postępowania oraz zmiany stanu faktycznego, co uniemożliwiło zastosowanie przepisu art. 155 k p a W ocenie organu, zmianie uległ stan faktyczny sprawy, bowiem wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r znak [...] wskazywał na działki nią objęte, a także na nowopowstałe działki, zaś z analizy dokonanej przez organ II instancji nie wynika, aby wniosek dotyczył innego obszaru na gruncie Ponadto, w sprawie doszło do zmiany tytułu własności części działek, co powoduje, ze zmianie uległ także stan prawny. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Spółka Zakłady [...] S A, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 155 k p a, powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t jedn. Dz. U 2012 r, póz 270 ze zm., dalej w skrócie P p s a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, póz 1269 ze zm), stanowiący, ze jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P p s a rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu Z brzmienia art. 145 § 1 P p s a wynika natomiast, ze w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, ze zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, orzekającą o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu kierunków rekultywacji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t jedn. Dz. U 2013 r., poz 647, dalej w skrócie kpa). W ocenie organów obu instancji, nie zachodziły przesłanki zastosowania powyższego przepisu, bowiem doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. W mysi art. 155 k p a, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony Należy w tym miejscu wyjaśnić, ze za prawo o którym stanowi art. 155 kpa rozumie się także zakres obowiązku w przypadku, gdy ten obowiązek posiada charakter stopniowalny. Z treści powołanego przepisu wynika, ze organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszczynając postępowanie w trybie art. 155 k p a, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby ustalić, czy w sprawie zachodzą wymienione wyżej przesłanki. Organy administracji nie powinny przy tym tracić z pola widzenia tego oczywistego faktu, ze w przypadku wniosku o zmianę decyzji, rozpatrywanego na podstawie powołanego przepisu art. 155 k p a, wszczynane jest nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany) W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1023/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99) Przyznanie więc określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się więc będzie w oparciu o ogólne zasady kpa. Przypomnieć zatem należy, ze zgodnie z art. 28 k p a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek Stroną postępowania może być więc podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego można wyprowadzić interes prawny (por W Chróścielewski w W Chróścielewski, J P Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009 r., s 84) Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku. Ustalenie powyższych okoliczności jest tym istotniejsze, ze rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09) Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika, ze zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, ze dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, ze organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 7 k p a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organ l instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k p a bez należytego określenia kręgu stron postępowania Wprawdzie z rozdzielnika decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r. znak [...] wynika, iż jedyną stroną postępowania był bezpośredni poprzednik prawny skarżącej Spółki, niemniej jednak sam organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie zmiany powyższej decyzji ostatecznej wskazał na fakt, iż niektóre z działek objętych planem rekultywacji stanowią własność innych osób fizycznych i prawnych. Nie przesądzając zatem kwestii materiałnoprawnych w kontrolowanej sprawie dotyczących tożsamości sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym, gdyż na to jest za wcześnie, skład rozpoznający podkreśla, ze punktem wyjścia przy stosowaniu art. 155 k p a jest zgodna stron, o której stanowi art. 155 k p a a trudno jest mówić o wyrażaniu woli przez strony postępowania, które nie zostały poinformowane o wszczęciu postępowania przez skarżącego. Wobec unormowania art. 28 k p a podnieść należy, ze pojęcie interesu prawnego w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, ze postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, ze w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu Postępowanie dotyczy wówczas interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem Wydana na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r znak [...] ustaliła kierunek rekultywacji i zobowiązała poprzednika prawnego skarżącej Spółki do opracowania projektu rekultywacji Uznać więc należy, ze nałożony na Zakłady [...] (poprzednika Spółki) obowiązek przeprowadzenia rekultywacji określonego w decyzji obszaru, ze względu na zakres i charakter tej rekultywacji, stanowił jednocześnie ingerencję w uprawnienia właścicielskie właścicieli nieruchomości objętych rekultywacją Interes prawny tych właścicieli wynikał zatem z przysługującego im prawa własności objętych nim nieruchomości, którego ochrona prawna uzasadnia ich udział w postępowaniu. Jak wspomniano powyżej, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy krąg uczestników postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r. znak [...], został ustalony w sposób prawidłowy Jakkolwiek nie jest to przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, w świetle poczynionych w toku postępowania o zmianę tej decyzji szczątkowych ustaleń organu l instancji, zaaprobowanych i podtrzymanych przez organ odwoławczy, a dotyczących faktu przysługiwania prawa własności niektórych działek objętych rekultywacją przez inne niż skarżąca Spółka podmioty, ustalenie kręgu stron postępowania ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania wniosku Spółki o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r. znak [...]. Skoro bowiem organ l instancji sam stwierdził, ze w chwili obecnej tytuł prawny do działek objętych rekultywacją przysługuje innym niż wnioskująca Spółka osobom fizycznym i prawnym, zobowiązany był do uwzględnienia tego faktu Stroną postępowania o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k p a jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem pierwotnej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki tej zmiany Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia podstaw zmiany winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj przy udziale wszystkich jego stron Wadliwe w związku z tym było działanie organów l i II instancji, które odpowiednio - wydając i utrzymując w mocy decyzję o odmowie zmiany ostatecznej decyzji - przeszły do porządku dziennego nad zagadnieniem kręgu uczestników postępowania. Ze względu na fakt, iż organ l i II instancji nie dysponował w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym aktami postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 1997 r, które pozwoliłyby mu na jednoznaczne ustalenie kręgu stron postępowania, doszło w ocenie Sądu do naruszenia przepisu art. 7 k p a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do naruszenia przepisu art. 10 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt l sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. 2013 r., póz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.