II SA/Kr 1579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J.S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) - w tym podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 16 kwietnia 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr...., poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał M.N. rozbiórkę ogrodzenia na długości 42,45 m usytuowanego na działce nr [....] od strony drogi gminnej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z prowadzonym postępowaniem znak: [....] i orzeczeniem organu II instancji w decyzji z dnia 26 czerwca 2008r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie przebudowanego ogrodzenia na działce nr [....] w miejscowości U. W dniu 1 lutego 2012r. przeprowadzono oględziny, które wykazały że na działce nr [....] w [....] usytuowane jest ogrodzenie od strony drogi gminnej. Ogrodzenie wykonane jest z elementów betonowych na długości 37,20 m, a brama z elementów metalowych na długości 5,25 m. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,5 m, zaś odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni to 1,75 m. Ogrodzenie bezpośrednio przylega do chodnika. Organ ustalił, że ogrodzenie przebudowane zostało w 2006r., a na przebudowę ogrodzenia M.N. nie posiada zgłoszenia budowlanego. Podczas oględzin na podstawie wyjaśnień M.N. ustalono, że Gmina [....] zawarła z M.N. umowę na przebudowę ogrodzenia. Poprzednie ogrodzenie wybudowane było przez M.N. około 2000 r. i stało za żywopłotem, tj. ok. 1,5 m w głąb działki, w stosunku do obecnie istniejącego ogrodzenia. Obecne ogrodzenie przebudowała Gmina, gdyż przejęła grunt należący do M.N. pod budowę chodnika. PINB wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie jest własnością M.N. . PINB powołał się na umowę sporządzoną 9 września 2005 r., a zawartą pomiędzy Gminą G. reprezentowaną przez Wójta Gminy, a M.N. dotyczącą warunków zakończenia budowy chodnika w [....] na odcinku przylegającym do posesji ,M.N. W § 1 w pkt 1 tej umowy Wójt Gminy w [....] zobowiązał się zrealizować prace na posesji M.N. , m.in. przebudować istniejące ogrodzenie z elementów betonowych, poziomując go do wysokości chodnika. Zdaniem PINB umowa ta jest dowodem na to, że inwestorem robót przy przebudowie ogrodzenia była M.N. , natomiast Gmina [....] była jedynie wykonawcą tychże robót. Organ I instancji wskazał, że w stosunku do ogrodzenia została wszczęta procedura legalizacyjna, ponieważ dla miejscowości [....] Gmina [....] posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. PINB w B. postanowieniem z dnia 15 lutego 2012r. nakazał M.N. przedstawić w terminie 30 dni dokumenty wymienione w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego, lecz M.N. nie przedłożyła tych dokumentów w wyznaczonym terminie, co zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.N. , która zarzuciła, że organ I instancji błędnie ustalił, iż odwołująca się była inwestorem przebudowy przedmiotowego ogrodzenia. Odwołująca się podniosła, że ogrodzenie to zostało przesunięte w ramach budowy przez Gminę [....] chodnika wzdłuż drogi publicznej i Gmina podpisała umowę, na mocy której zobowiązała się do przebudowy ogrodzenia. Zatem prace przy ogrodzeniu były wykonywane przez Gminę i z inicjatywy Gminy, co jednoznacznie wskazuje, że to właśnie Gmina była inwestorem i dlatego w stosunku do niej powinny być podejmowane ewentualne działania przez organy nadzoru budowlanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 17 sierpnia 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 49b ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że ogrodzenie istniejące w obecnym kształcie zostało wykonane w 2006r. w związku z robotami prowadzonymi przez Gminę [....] przy budowie chodnika przy drodze gminnej [....] , a M.N. na realizację przedmiotowego ogrodzenia nie posiada stosownego zgłoszenia. W ocenie MWINB zgłoszenia Gminy [....] z dnia 10 marca 2006r. na realizację robót "Wykonanie chodnika przy drodze gminnej [....] " na działce nr [....] nie można traktować jako zgłoszenia realizacji ogrodzenia na działce nr [....] należącej m.in. do M.N., ze względu na wąski zakres dokonanego zgłoszenia dotyczący tylko budowy chodnika i wskazanego miejsca realizacji - działki nr [....] w [....[....] . Także złożone przez Wójta Gminy [....] oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z dnia 10 marca 2006r. dotyczyło tylko działki nr [....] w obr. ewid. [....] . MWINB uznał, że umowę zawartą w dniu 5 września 2005r. pomiędzy M.N. a Gminą [....] należy traktować wyłącznie jako umowę cywilnoprawną zawartą pomiędzy inwestorem M.N. a wykonawcą robót budowlanych - Gminą [....] . Zatem PINB w B. prawidłowo uznał, że inwestorem wykonanych robót była M.N. . MWINB stwierdził też, że postanowienie organu I instancji z dnia 15 lutego 2012r. nakładające na M.N. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, było prawidłowe, a skoro strona zobowiązana w wyznaczonym terminie nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, zasadnym było orzeczenie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo rozdzielił postępowanie dotyczące realizacji ogrodzenia na działce nr [....] w miejscowości [....] od sprawy realizacji chodnika przy drodze gminnej, gdyż są to dwa różne, konstrukcyjnie niepowiązane ze sobą obiekty budowlane. Skargę na decyzję MWINB w K. wniosła M.N. , zarzucając, że nie była inwestorem przebudowy przedmiotowego ogrodzenia, które to ogrodzenie zostało przesunięte w ramach budowy przez Gminę [....] chodnika wzdłuż drogi publicznej. Skarżąca podała, że to Gmina chciała i podpisała umowę, na mocy której zobowiązała się m.in. do przebudowy ogrodzenia, a następnie wykonała wszystkie prace przy ogrodzeniu. Zatem to Gmina była inwestorem i w stosunku do niej powinny być podejmowane działania organów nadzoru budowlanego dotyczące prawidłowości jego wzniesienia. Skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz zwolnienie jej od kosztów sądowych i przyznanie pełnomocnika z urzędu. MWINB w K. postanowieniem z dnia 22 października 2012r. z urzędu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata z urzędu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zaznaczyć trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi gminnej, zatem w przypadku zamiaru budowy tego ogrodzenia konieczne było zgłoszenie odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Jednakże rozstrzygnięcia organów obu instancji były błędne, ponieważ organy te niezasadnie uznały skarżącą M.N. za inwestora. Organy działały na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis wyraźnie wymienia inwestora jako adresata czynności zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia. Wyjaśnić trzeba też, że Prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się pojęciem "inwestora", ale go nie definiuje. Dlatego dla wyjaśnienia tego pojęcia konieczne jest posłużenie się wykładnią funkcjonalną. Z całokształtu przepisów Prawa budowlanego wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji (np. dokonuje zgłoszenia, ogłasza przetarg), organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, nadzoruje bądź zleca nadzór nad wykonywanymi robotami, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Istotnym jest też, że uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora. Z żadnego przepisu Prawa budowlanego nie wynika bowiem, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 220/08). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009r. sygn. akt II OSK 318/08, w którym to orzeczeniu stwierdzono, że zakres obowiązków inwestora określony w art. 18 Prawa budowlanego wskazuje, że inwestorem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej organizująca proces budowy i ponosząca na nią nakłady finansowe, zaś do podstawowych obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych wymagających zgłoszenia (oba orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przypisanie skarżącej statusu inwestora robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce nr [....] w [....] było całkowicie błędne, sprzeczne z wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, a zarzuty skargi, podnoszone już także w postępowaniu administracyjnym, były i są zasadne. Niewątpliwie skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [....] , na której około 2000 r. zbudowała ogrodzenie istniejące i pełniące swoją funkcję do 2006 r. Natomiast ogrodzenie objęte zaskarżonym nakazem rozbiórki zostało wzniesione przez Gminę [....] w 2006 r., co było następstwem przejęcia przez Gminę części gruntu należącego do M.N. pod budowę chodnika wzdłuż drogi gminnej (brak inwentaryzacji powykonawczej, czy jakichkolwiek innych dokumentów nie pozwala na ustalenie zakresu i prawnej formy tego "przejęcia", ale dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma to istotnego znaczenia skoro wykonanie przy okazji budowy chodnika również innych robót budowlanych m.in. dotyczących ogrodzenia skarżącej nie budzi wątpliwości). Akta administracyjne jednoznacznie wskazują na związek budowy przedmiotowego ogrodzenia z budową chodnika, a okoliczność ta nie była kwestionowana (i skutecznie nie mogłaby być kwestionowana) w toku postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę na dokumenty zgromadzone w teczce - karta nr 11 akt administracyjnych I instancji, szczególnie na dokument zatytułowany "Kosztorys inwestorski. Zakończenie budowy chodnika w [....] Gmina [....] na odcinku posesji P. M.N. z robotami towarzyszącymi" sporządzony w lutym 2006 r., który wyraźnie wymienia jako zamawiającego: Urząd Gminy [....] , a w charakterystyce robót wymienia "demontaż ogrodzenia z prefabrykatów betonowych oraz jego montaż w innym miejscu wskazanym przez inwestora". Kolejnym dokumentem pozwalającym określić inwestora przedmiotowego ogrodzenia jest umowa zawarta w dniu 9 września 2005r. pomiędzy skarżącą a Gminą [....] . Umowa ta wyraźnie stanowi, że przebudowa istniejącego ogrodzenia nastąpi "na koszt Gminy", a skarżąca jedynie wyraża zgodę na wykonanie tych robót budowlanych. Także wszystkie dalsze czynności związane z budową ogrodzenia, takie jak wybór wykonawcy i odbiór prac, wykonywała Gmina. Ponadto stwierdzić należy, że z ww. umowy wynika, że skarżąca zgodziła się na "udostępnienie terenu na wykonanie chodnika o szerokości identycznej jak już wykonany z dołu i góry posesji", a Wójt Gminy w [....] zobowiązał się zrealizować na koszt Gminy w terminie do 31 maja 2006 r. wymienione w umowie prace na posesji Pani N. związane z budową chodnika , m.in. " – przebudowę istniejącego ogrodzenia z elementów betonowych poziomując go do wysokości chodnika w miejscu stanowiącym obrzeże chodnika (...)", podczas gdy ogrodzenie zostało całkowicie zdemontowane i postawione w nowym miejscu. Przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że inwestorem w stosunku do ogrodzenia objętego zaskarżonym nakazem rozbiórki nie była skarżąca M.N. , lecz Gmina [....] . To bowiem Gmina, realizując budowę chodnika, wystąpiła z inicjatywą wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu, a następnie zrealizowała te roboty z własnych środków finansowych oraz wykonywała takie czynności jak wybór wykonawcy robót i nadzór nad ich wykonywaniem. Natomiast jedyną aktywnością skarżącej w procesie budowlanym było wyrażenie zgody na wykonanie (dokończenie) przez Gminę robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność. W takich okolicznościach przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że inwestorem była skarżąca było całkowicie bezpodstawne. Jak bowiem wskazano wyżej, błędem jest utożsamianie pojęcia inwestora z właścicielem nieruchomości (czy tak jak w niniejszej sprawie - z jednym z wielu współwłaścicieli), na której wykonywane są roboty budowlane. Całokształt okoliczności istniejących w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przemawia za uznaniem Gminy G. za inwestora, zaś skarżąca, na mocy umowy zawartej dnia 9 września 2005 r., jedynie zapewniła Gminie inwestorowi prawo dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że umowa ta powierza gminie rolę jedynie wykonawcy woli skarżącej. Jak wskazano wyżej zarówno inicjatywa wykonania robót budowlanych, środki finansowe oraz realizacja tych robót budowlanych należały bowiem do gminy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 80 kpa, a organ odwoławczy – także art.138 § 1 pkt 1 kpa . Natomiast błędne uznanie skarżącej za inwestora skutkowało naruszeniem art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ czynności podejmowane w ramach procedury legalizacyjnej zostały skierowane do skarżącej, a rzeczywisty inwestor w ogóle nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji, nie można się dziwić, że skarżąca uznała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca była "reakcją" organów nadzoru budowlanego na jej żądanie kontroli legalności budowy chodnika. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do potraktowania Gminy G. jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych oraz zastosowania wobec tego inwestora odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. Koszty dla ustanowionego dla skarżącej adwokata z urzędu przyznano na podstawie art. 250 ppsa, a także art. 29 ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz § 18 ust. ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), ponieważ pełnomocnik ten został ustanowiony na etapie postępowania przed sądem I instancji oraz reprezentował skarżącą na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r.