II SA/Kr 1579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. G. i P. G. na decyzję nr 443/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 września 2024 roku, znak: WOB.7721.207.2023.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz N. G. i P. G. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 79/23 znak: NB.5160.5.115.2019.MA PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "p.b."), nakazał inwestorom: P. G. oraz N. G. "rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.: - ścian konstrukcyjnych wykonanych na stropie tarasu w południowo-wschodnim narożniku oraz części połaci dachowej pokrywającej nadbudowaną część; - słupów żelbetowych opartych na podeście i schodach; - przedłużonej części płyty żelbetowej nad schodami wraz z barierką; wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - zakres rozbudowanej części oznaczony na załączniku do niniejszej decyzji". Za pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: jw. dosłano do stron postępowania szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do decyzji PINB z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 79/23 znak: NB.5160.5.115.2019.MA. Odwołanie od ww. decyzji złożyli inwestorzy P. N. G. i P. P. G. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 Kpa z powodu niezachowania 7 dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków, art. 48 ust. 1 i 2 Pr. bud. z powodu nie uwzględnienia, iż skarżący nie mogli zrealizować nałożonego obowiązku dostarczenia dokumentacji z racji nie wyrażenia zgody przez innego współwłaściciela budynku, a także art. 52 Pr. bud. przez skierowanie decyzji wyłącznie do skarżących, którzy nie mieli dostępu do części budynku, a także brak dostatecznego uzasadnienia decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia 23 września 2024r. nr 443/2024 Znak: WOB.7721.207.2023.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., P. G., N. G., rozbiórkę: rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.: - ścian konstrukcyjnych wykonanych na stropie tarasu w południowo-wschodnim narożniku oraz części połaci dachowej pokrywającej nadbudowaną część; - słupów żelbetowych opartych na podeście i schodach; - przedłużonej części płyty żelbetowej nad schodami wraz z barierką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 maja 2024 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, że w 2018 r. N. G. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego. Roboty polegały na wykonaniu na stropie tarasu, ścian konstrukcyjnych oraz nadlania płyty żelbetowej stanowiącej balkon. Skutkiem rozbudowy było uzyskanie dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych (parter-jeden pokój, wiatrołap I piętro -pokój). Obiekt według załącznika do KW z 10.10.1960 r. posiada trzy kondygnacje: parter, I piętro oraz piwnicę. W dniu kontroli obiekt również posiada parter, I piętro, piwnicę oraz strych użytkowy. Z analizy materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. posiada wyodrębnione dwa lokale mieszkalne, z czego lokal nr 1 stanowi własność P. R. C., a lokal nr [...] stanowi współwłasność P. G. oraz N. G.. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie ustalono, iż w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącej współwłasność w/w osób w 2018r. rozpoczęto roboty budowlane polegające na jego rozbudowie. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że inwestorami tych robót były w/w osoby. Omawiane roboty związane z rozbudową budynku polegały na: - wykonaniu na stropie tarasu znajdującego się w narożniku południowo-wschodnim budynku nowych ścian konstrukcyjnych i pokrycia powstałego pomieszczenia konstrukcją dachową w taki sposób, że nowo zrealizowana połać dachowa części nadbudowanej nad tarasem przenika się z połacią dachową bryły budynku; - przedłużeniu istniejącej płyty żelbetowej stanowiącej płytę balkonową nad kondygnacją parteru w części wschodniej budynku o 37 cm, zamontowaniu barierki oraz wykonaniu dwóch słupów żelbetowych opartych na podeście i schodach stanowiących podparcie płyty balkonowej. Jak wynika z dołączonego do protokołu oględzin z dnia 9 maja 2024 r. szkicu sytuacyjnego sporządzonego na kopii projektu podziału lokali w przedmiotowym budynku mieszkalnym z 1960 r., nowopowstałe pomieszczenie na piętrze budynku mieszkalnego jest funkcjonalnie połączone z bryłą budynku mieszkalnego, a dokładniej lokalu stanowiącego współwłasność inwestorów, ponieważ dostęp do niego jest możliwy przez drzwi z pomieszczenia oznaczonego w ww. projekcie jako pokój nr [...] o powierzchni 15,9 m2, a zgodnie z dokumentacją fotograficzną załączoną do rzeczonego protokołu oględzin nowopowstałe pomieszczenie jest użytkowane jako pomieszczenie mieszkalne. Nadto roboty budowlane polegające na wydłużeniu płyty żelbetowej stanowiącej płytę balkonową w kondygnacji piętra doprowadziły do zwiększenia powierzchni istniejącego balkonu, do którego dostęp jest możliwy z lokalu stanowiącego współwłasność inwestorów, a dokładniej z pomieszczeń oznaczonych jako pokój nr [...] o powierzchni 11,3 m2 i pokój nr [...] o powierzchni 15,9 m2. Dokonując kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora w 2018 r. niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. W myśl art. 3 pkt 6 Pr. bud. przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego ". Z art. 3 pkt 6 Pr. bud, wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (vide: wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2492/13). Pojęcie "rozbudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż, przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość" (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2484/14). Niewątpliwie rozbudowa budynku podwyższyła jego warunki użytkowe. Zasadna jest zatem konstatacja, że na skutek robót budowlanych nastąpiła rozbudowa budynku z uwagi na zwiększenie jego kubatury, zarówno w przypadku wykonaniu na stropie tarasu znajdującego się w narożniku południowo-wschodnim budynku nowych ścian konstrukcyjnych oraz pokrycia powstałego pomieszczenia konstrukcją dachową, jak i powiększeniu istniejącej płyty balkonowej. Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wdrożył procedurę legalizacyjną przed orzeczeniem nakazu rozbiórki, nakładając na współwłaścicieli obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów do dnia 28 lutego 2019 r. Jednak zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie zostały przedłożone żadne wymagane postanowieniem PINB dokumenty legalizacyjne, a inwestorzy pozostawali bierni w toku całego postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy jako niewątpliwym jawi się zatem fakt, iż strony nie skorzystały z możliwości zalegalizowania rozbudowy/nadbudowy przedmiotowego budynku. Co do prawidłowości ustalenia adresata nakazu rozbiórki krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 Pr. bud., reguluje art. 52 Pr. bud., zgodnie z którym: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca przewidział zatem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, w której na inwestora nie można nałożyć obowiązku, decyzje należy skierować do właściciela. Wobec powyższego w ocenie MWINB skarżący prawidłowo zostali uznani za podmioty zobowiązane do wykonania rozbiórki zrealizowanych robót budowlanych jako inwestorzy, pozostający jednocześnie również współwłaścicielami przedmiotowego obiektu. Zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane w części budynku mieszkalnego stanowiącej ich współwłasność (lokal nr [...]), do której to R. C. jako właściciel lokalu nr [...] wyodrębnionego w przedmiotowym budynku nie posiada fizycznego dostępu. W tym stanie rzeczy nakaz rozbiórki adresowany do ww. współwłaściciela obiektu uznać należało za krzywdzący, bowiem nie pozostaje on sprawcą samowoli budowlanej. Powyższa interpretacja przepisu art. 52 związana jest wprost z koniecznością zobligowania do wykonania określonych obowiązków tj. np. rozbiórki do podmiotu, który ma możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku. Zobowiązani do rozbiórki wnieśli na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: - art. 48 ust. 1 i 2 Pr. bud. poprzez nakazanie skarżącym rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego w postaci ścian konstrukcyjnych wykonanych na stropie tarasu w południowo - wschodnim narożniku oraz części połaci dachowej pokrywającej nadbudowaną część, słupów żelbetowych opartych na podeście i schodach, przedłużonej części płyty żelbetowej nad schodami wraz z barierką w sytuacji w której organ nie dysponuje wiedzą czy istnieje możliwość dokonania przedmiotowej rozbiórki bez naruszenia pozostałej konstrukcji budynku; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, brak wyczerpującego rozpatrzenia i materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący obowiązani są dokonać rozbiórki rozbudowanej części obiektu budynku mieszkalnego bez przeprowadzenia dowodu ze stosownej ekspertyzy budowlanej w zakresie ustalenia czy możliwe jest dokonanie rozbiórki w sposób niezagrażający pozostałej części budynku tak aby nie doprowadzić do katastrofy budowlanej; - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej kwalifikacji rozmiaru i charakteru obiektu będącego mającego być przedmiotem rozbiórki; - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez Jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, a także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 Kpa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które następnie przełożyło się na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie organu, dokonane na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, jest co najmniej przedwczesne. Przy czym już na obecnym etapie, z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w trybie niewłaściwym. Odnośnie przedmiotowych robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa, organ przeprowadził bowiem procedurę w trybie art. 48 prawa budowlanego, natomiast już aktualne ustalenia organu sugerują, że winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy. Zaznaczenia jednak wymaga, że ostateczna kwalifikacja robót, a w szczególności ich zakresu oraz ustalenie właściwego dla ich legalizacji trybu postępowania, będzie możliwe po uzupełnieniu materiału dowodowego i wnikliwym rozważeniu charakteru wykonanych robót, przy uwzględnieniu poglądów Sądu wyrażonych poniżej. Dlatego w tym zakresie za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego i brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. O ile nie budzi żadnych wątpliwości, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak organ, bez wymaganych dodatkowych ustaleń i bez wymaganej w tym wypadku wnikliwej oceny, na obecnym etapie bezpodstawnie zastosował tryb z art. 48 ustawy. W myśl poglądów utrwalonych w orzecznictwie ( m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13; wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13; uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, czy w szczególności w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 4.11.2015, II SA/Kr 941/15), które tutejszy Sąd również prezentuje, użyte w art. 48 ust. 1 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 p.b., dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. W przedmiotowym wypadku wykonane roboty budowlane polegały na wykonaniu na stropie tarasu znajdującego się w narożniku południowo-wschodnim budynku nowych ścian konstrukcyjnych i pokrycia powstałego pomieszczenia konstrukcją dachową w taki sposób, że nowo zrealizowana połać dachowa części nadbudowanej nad tarasem przenika się z połacią dachową bryły budynku oraz przedłużeniu istniejącej płyty żelbetowej stanowiącej płytę balkonową nad kondygnacją parteru w części wschodniej budynku, zamontowaniu barierki oraz wykonaniu dwóch słupów żelbetowych opartych na podeście i schodach stanowiących podparcie płyty balkonowej. Taki zakres robót, w szczególności w świetle zebranej dokumentacji fotograficznej, co do których sam organ wskazuje, że połać dachowa części nadbudowanej przenika się z dotychczasową połacią dachową budynku prowadzi do konkluzji, że w wyniku wykonanych robót niekoniecznie powstała samodzielna i niezależna nowa część istniejącego obiektu budowlanego, o jakiej stanowi art. 48 ustawy. Dlatego trafnie podnoszą skarżący, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, na podstawie których możliwe będzie dokonanie oceny, czy możliwe jest dokonanie określonej decyzją rozbiórki, w sposób niezagrażający pozostałej części budynku. Jeśli taka rozbiórka nie będzie możliwa, organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze tj. w trybie art. 51 ustawy. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać też należy, że jak wynika z decyzji organu II instancji (str. 11), również jakaś część przedmiotowego budynku, istniejąca pod częścią rozbudowaną (czyli tą, której dotyczy nakaz rozbiórki) powstała w ocenie organu nielegalnie. W tym stanie rzeczy organ winien przeprowadzić postępowanie odnośnie całego zakresu zrealizowanych robót budowlanych, które powstały bez stosownego pozwolenia, czy zgłoszenia, dokonać ich prawnej kwalifikacji i zastosować właściwy dla nich tryb postępowania, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów prawnych. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących.