II SA/Kr 1580/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzją z 7 marca 1994 r., na postawie porozumienia z dnia 5 grudnia 1993 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego, a Burmistrzem Miasta Rabki w sprawie powierzania niektórych spraw z zakresu właściwości Urzędu Rejonowego (Dz. Urz. Woj. Nowy Sącz Nr 26/93 póz. 275), Burmistrz Miasta Rabki wydał decyzję, którą zatwierdził dokumentację projektową obejmującą projekt techniczny budowlano-konstrukcyjny wraz z planem realizacyjnym oraz udzielił pozwolenia dla J. F. na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości R. znak: [...] W dniu 14 kwietnia 2017 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynął wniosek A. M. "o wydanie decyzji ostatecznej" w sprawie zakończonej ww. decyzją Burmistrza Miasta Rabki z 7 marca 1994 r., znak: [...] W trakcie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że postanowieniem z 20.11.1995 r. Wojewoda Nowosądecki wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Rabki z 7 marca 1994 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w R. . Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda Nowosądecki wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta Rabki z 7 marca 1994 r., znak: [...] wydana została na podstawie niewiarygodnych dokumentów, w oparciu o które ustalono prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bowiem inwestor do sprawy przedłożył wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] w R. , gdy tymczasem z dokumentów (wypisy z ksiąg wieczystych) przedłożonych przez M. M., współwłaścicielkę ww. działki, wynikało, że inwestor nie posiada prawa do terenu. Burmistrz Miasta Rabki podjął działania w sprawie, o czym świadczy postanowienie z 11.12.1995 r., znak: [...], w którym wstrzymano z urzędu wykonanie ww. decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Jak ustalił organ odwoławczy, postępowanie wznowieniowe nie zostało zakończone, wobec powyższego zawiadomieniem z 20 grudnia 2017 r., znak: [...], przekazał wniosek A. M. organowi właściwemu w sprawie - Staroście Nowotarskiemu. Po przeprowadzonym postępowaniu, w dniu 9 maja 2018 r. Starosta Nowotarski wydał decyzję, znak: [...], w której stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta Rabka z dnia 07.03.1994 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w R. J. F.. Nadto odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Rabka Zdrój z dnia 07.03.1994 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w R. J. F.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta Rabki z dnia 07.03.1994 r., znak: [...], została wydana dla J. F. za zgodą B. F., która w dniu wydania decyzji figurowała w wypisie z rejestru gruntów jako właściciel działki ew. nr [...] obr. nr [...] R. . W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów organ I instancji ustalił, że na dzień wydania skarżonej decyzji, właścicielami ww. działki była nie tylko B. F., ale również spadkobiercy po nieżyjącym W. M., tym samym inwestor, na etapie prowadzonego przez Burmistrza Miasta Rabki postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością, co stanowiło podstawę do stwierdzenia, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji, posiłkując się przepisem art. 146 § 1 wyjaśnił, że ze względu na znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji (ponad 5 lat), którą to datę uznał za dzień jej doręczenia ze względu na brak możliwości odtworzenia całości akt sprawy, nie może nastąpić jej uchylenie. Od powyższej decyzji Starosty Nowotarskiego odwołanie w ustawowym terminie wniósł A. M., w którym zarzucił, że prowadząc postępowanie organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił szeregu kwestii istotnych w sprawie, a mających znaczenie dla odwołującego. Zdaniem skarżącego, nie wykazano w oparciu o jakie dokumenty inwestor zajmował nieruchomość położoną przy ul. [...] na działce nr. ew. [...], w oparciu o jaki dokument Wojewoda Nowosądecki wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji Burmistrza Miasta Rabki oraz na jakiej podstawie B. F. uzyskała wpis do ewidencji gruntu nie legitymując się odpisem z księgi wieczystej. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Małopolski w dniu 19 października 2018 roku wydał decyzję, znak: [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dot. pkt l, tj. stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Rabki, natomiast uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. pkt. 2, tj. odmowy uchylenia ww. decyzji i orzekł w tej części, że ww. decyzji nie można uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynął termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej już ostateczną decyzją. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że inicjatorem wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Miasta Rabki z dnia 07.03.1994 r. była M. M., która wykazała, że ww. decyzja wydana została na podstawie błędnych dokumentów, a inwestor nie posiadał wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane prawa do terenu. Wobec powyższego pismem z 02.10.1995 r., znak: [...], skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w N. Burmistrz Miasta Rabki zwrócił się z prośbą o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Nowosądecki, postanowieniem z 20.11.1995 r., znak: [...], wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wskazał, że organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest Burmistrz Miasta Rabki. Burmistrz Miasta Rabki podjął postępowanie o czym świadczy wydane 11.12.1995 r. postanowienie, znak [...], o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy, czy inwestorowi przysługiwało prawo do terenu (działki nr ew. [...] w [...]). W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym w N. T. toczy się postępowanie w sprawie o zasiedzenie powyższej nieruchomości pod sygn. akt Ns 1034/95. Powyższe postępowanie w sprawie zasiedzenia zakończone zostało postanowieniem z 13 lutego 1997 r., w którym stwierdzono, że E. M. nabyła w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1977 r. prawo własności [...] części dz. ewid. Nr [...] o pow. 0,0925 ha wraz z zabudowaniami, położonej w R.. Ponadto w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w N. z 15 stycznia 1981 r., sygn. akt Ns 1024/79, w którym stwierdzono, że spadek po zmarłej 17 września 1979 r. E. M. nabyła w całości na podstawie testamentu B. F. (matka inwestora). Na podstawie powyższych dokumentów organ stwierdził, że skoro E. M. nabyła w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1977 r. prawo własności [...] części ww. działki, którą w drodze testamentu odziedziczyła B. F., to w dniu wydania skarżonej decyzji J. F., mając zgodę B. F., miał tylko w części prawo do terenu, natomiast zgody pozostałych współwłaścicieli nie posiadał. Zatem należy stwierdzić, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co prawidłowo stwierdził organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy również wynika, że inwestor J. F. ukończył roboty budowlane wykonane na podstawie ww. decyzji Burmistrza Miasta Rabki i zgłosił obiekt do użytkowania. Potwierdzenie powyższego faktu wydane zostało 26.01.2001 r., znak: [...] Należy przy tym wyjaśnić, że w aktach sprawy brak jest dokumentów na jakiej podstawie inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. , organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei, z przepisu art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wznowienie przedmiotowego postępowania z urzędu nastąpiło z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec tego zastosowanie znajduje pięcioletni termin. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w tym przepisie oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Uregulowanie objęte powyższym art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Po bezskutecznej próbie odnalezienia akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Rabki, znak: [...], organ I instancji ustalił, że termin o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jest dniem wydania ww. decyzji. Od daty wydania ww. decyzji, tj. 07.03.1994 r. upłynęły 24 lata, zatem organ stwierdził, iż na mocy przepisu art. 151 § 2 k.p.a. przedmiotowej decyzji nie można uchylić, w związku z upływem terminu, o którym mowa wart. 146 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, wojewoda stwierdził, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w kwestii wznowienia postępowania, prawidłowo wskazał w pkt. l decyzji, że decyzja Burmistrza Miasta Rabki będąca przedmiotem postępowania, wydana została z naruszeniem prawa, natomiast w pkt. 2 nie określił z jakiej przyczyny jej nie uchyla, co wynika bezpośrednio z treści przepisu art. 151 § 2 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za właściwe uchylenie w tej części decyzji Starosty Nowotarskiego i orzeczenie że ww. decyzji nie można uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynął termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego w dniu 15 listopada 2018 r. wniósł A. M., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania w toku postępowania przed organami I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a. według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, iż jako uczestnicy w niniejszym postępowaniu powinni występować m.in. żyjący spadkobiercy J. M. i M. S.. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2000 r., Sąd Rejonowy w N. uzgodnił treść księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że nakazał odłączenie działki ewidencyjnej nr [...] do nowej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz E. M. w ˝. W pozostałym zakresie jako współwłaściciele w/w działki powinni zostać wpisani S. K., S. M. oraz M. M.. Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania była okoliczność, iż zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2018 roku znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia 9 maja 2018 r., znak: [...], zostały skierowane m.in. do uczestnika S. M.. Z przedłożonego Sądowi zupełnego aktu zgonu wynika natomiast, iż S. M. zmarł w dniu 15 marca 2018 roku. Tym samym, w toku postępowania administracyjnego S. M. utracił status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wynika z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 k.c., zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka bowiem rażąco naruszałaby prawo. Co prawda, Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 1335/18, wyroki NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10, z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1150/14 - dostępne na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl - baza CBOSA). W przedmiotowej sprawie, organy I i II instancji mogły pozostawać w usprawiedliwionej nieświadomości faktu, że uczestnik postępowania S. M. żyje, bowiem korespondencja kierowana do niego została zwrócona przez operatora pocztowego z adnotacją "nie podjęto w terminie", zatem w świetle art. 44 § 4 k.p.a. została prawidłowo doręczona. Jednakże, w orzecznictwie wskazuje się, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1389/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 314/18). W niniejszej sprawie skutkiem skierowania zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej jest pozbawienie spadkobierców S. M. udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 k.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organów oby instancji, bowiem zostały one wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 797/18). Wobec tego, Sąd nie badał sprawy merytorycznie i nie odnosił się do zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia jaki jest aktualny krąg stron postępowania (z uwzględnieniem następców prawnych S. M.) i ich prawidłowe adresy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.