II SA/Kr 1590/18

Dnia 22 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik Dobosz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. i D. N. na pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym K. N. i D. N. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu. Skarżący K. N. i D. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, zatytułowane jako "skarga na rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego (...)", wnosząc o jego uchylenie, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Raba Wyżna Nr XIX/160/2004 z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna, Rokiciny Podhalańskie, Sieniawa i Podsarnie w Gminie Raba Wyżna, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę wniesionej skargi skarżący wskazali art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając przy tym naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, opisali dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podnieśli, że w ich ocenie rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić w drodze decyzji i wskazali, że jako takie traktują oni zaskarżone pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r. W dalszej kolejności skarżący podkreślili, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało jakichkolwiek wyjaśnień, nie odnosiło się ono w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżących względem ww. uchwały, zaś organ "w decyzji nie powołał podstawy prawnej, nie uzasadnił decyzji ani faktycznie ani prawnie, decyzja nie zawiera pouczeń, a co najistotniejsze organ nie wyjaśnił jakie czynności zostały podjęte, jakie dowody zostały przeprowadzone i na jakiej podstawie wydano taką decyzję". Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawili również szeroko argumentację na poparcie zarzutu podjęcia ww. uchwały Rady Gminy Raba Wyżna Nr XIX/160/2004 z dnia 29 marca 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa, które – w ocenie skarżących – powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniósł, że w jego ocenie przedmiotową skargę należy uznać za całkowicie nieuzasadnioną i bezprzedmiotową. Podkreślono bowiem, że organ nadzoru nie wydawał w tym przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie poinformował skarżących pismem o stanie sprawy i przesłał kopię rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 14 maja 2004 r. Wyjaśniono również, że z uwagi na konstrukcję prawną nadzoru wojewody nad działalnością gminy, pismo, w którym dana osoba domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego nie powoduje wszczęcia żadnego postępowania, zaś nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Dlatego też zdaniem organu, żaden "podmiot zewnętrzny" nie może skutecznie domagać się od wojewody podjęcia czynności nadzorczych, określonych w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ nadmienił, że w skardze błędnie przywołano znak sprawy jako: [...], podczas gdy na piśmie organu nadzoru widniał znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 z późn. zm.– dalej jako: o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżone w tej sprawie pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, zatytułowane jako "skarga na rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego (...)", mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie. W ocenie Sądu, zaskarżone w przedmiotowej sprawie pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r. nie może zostać potraktowane, ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna, jak to określili – z resztą niekonsekwentnie (skargę oparto bowiem na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., zaś w uzasadnieniu skargi podano, że pismo to traktowane będzie jako decyzja) – skarżący w wywiedzionej przez nich skardze. W tym zakresie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie stanowi ono władczego przejawu woli organu administracji publicznej rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby i wydanego z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. Podobnie też nie nosi ono cech rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), gdyż za takie rozstrzygnięcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11, LEX nr 1113729). Dlatego też zdaniem Sądu uznać należało, że zaskarżone pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do zastosowania przez wojewodę przysługujących mu środków prawnych, w tym środków nadzoru oraz o braku podstaw do zaskarżenia ww. uchwały Rady Gminy Raba Wyżna nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego lub decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego skarżącym nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Po 69/92, LEX nr 10267 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10, LEX nr 741586). Na marginesie wskazać również należy, że z uwagi na treść art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, Wojewoda Małopolski – nawet w przypadku uznania podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały z 2004 r. – nie byłby w przedmiotowej sprawie władny do stwierdzenia jej nieważności we własnym zakresie, z uwagi na upływ terminu określonego w ww. przepisie. Po upływie tego terminu – stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. – Wojewoda Małopolski mógłby jedynie zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego, niemniej jednak należy podkreślić, że ewentualna decyzja o wniesieniu skargi przez wojewodę zależałaby wyłącznie od jego oceny, czy kwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem w stopniu uzasadniającym podjęcie czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Nadmienić również należy, że w przepisach u.s.g. – obok postępowania nadzorczego – przewidziano także drugi tryb badania zgodności z prawem uchwał organów gminy, określony w art. 101 u.s.g., który – po spełnieniu wymogów określonych w tym przepisie – umożliwia uruchomienie kontroli przez sąd administracyjny uchwał organów gminy, niezależnie od nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad tego rodzaju aktami. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na pismo Wojewody Małopolskiego – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in principio i § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.