II SA/Kr 1596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2015 roku, znak [...] , odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z daty 28 kwietnia 2015 r., złożony przez J.M. , o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r., znak [...] . Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", a także art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.". Organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przeszkody te mogą mieć charakter podmiotowy - związany z brakiem interesu prawnego, jako przymiotu statuującego daną osobę jako stronę postępowania, a także charakter przedmiotowy. Jedną z takich przyczyn jest tzw. powaga rzeczy osądzonej, czyli uprzednie rozpatrzenie sprawy w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej w sytuacji ponowienia wniosku w tej samej sprawie. Organ I instancji podniósł, że wniosek J.M. dotyczył decyzji byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r., którą nakazano: "Państwu H. i J.M. : 1. dokonać rozbiórki samowolnie dobudowanego garażu jednostanowiskowego do istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul [...] na parceli nr [...] w A. ; 2. rozbiórkę garażu wykonać na własny koszt; 3. teren po dokonaniu rozbiórki garażu przywrócić do stanu pierwotnego i uporządkować; 4. rozbiórkę garażu wykonać w terminie do dnia 30 września 1996 r.". Organ zaznaczył, że choć wniosek z daty 28 kwietnia 2015 r. pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony postępowania, jak również dotyczy sprawy z zakresu kompetencji organu administracji publicznej do którego został wniesiony, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. był zobligowany odmówić uwzględnienia wniosku i wszczęcia postępowania zgodnie z jego treścią. Wynika to z faktu, że wniosek ten dotyczy aktu administracyjnego, który został wyeliminowany z obiegu prawnego rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wojewoda B. decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...] uchylił bowiem w całości decyzję własną z dnia 20 września 1996 r., znak [...] oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r., znak [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że wniosek J.M. dotyczy aktu administracyjnego wyeliminowanego z obiegu prawnego. Organ I instancji podkreślił, że organ nadzoru budowlanego nie musi, a nawet nie powinien, wszczynać z urzędu postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest bezprzedmiotowe. Kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie zostałaby bowiem wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co z kolei wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. J.M. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., domagając się uchylenia postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że pomimo upływu 18 lat postępowanie w sprawie rzekomej samowoli budowlanej skarżącego nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ wszczął natomiast w tej sprawie nowe postępowanie, które jednak nie może doprowadzić do celu, gdyż nie jest możliwe prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie. Skarżący wskazał, że wobec identyczności materii obu postępowań organ I instancji winien był w pierwszej kolejności zakończyć w jakikolwiek sposób postępowanie trwające już przez wspomniany dłuższy czas, zaś dopiero później zastanawiać się nad potrzebą, czy też możliwością, wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Ponadto skarżący zaznaczył, że zaskarżony akt powinien być decyzją, nie postanowieniem, a obligatoryjną podstawą jej wydania stanowi art. 105 § 1 K.p.a.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 12 października 2015 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w art. 61a K.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest wniesienie podania "przez osobę niebędący stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ do którego podanie wniesiono stwierdzi, że podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. nie ma on interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że analiza okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określona w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i wskutek określonych okoliczności faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Organ odwoławczy wskazał, że stanowiąca przedmiot wniosku J.M. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r., znak [...] , została uchylona decyzją Wojewody B. z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...] . Z uwagi na tę okoliczność nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Skoro bowiem decyzja administracyjna, której dotyczy przedmiotowy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia, a organ nadzoru budowlanego nie może procedować w tym zakresie. J.M. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 K.p.a.) poprzez dopuszczenie możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, która nie została zakończona decyzją ostateczną. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że zarzut skargi jest ściśle związany z poczynionym przez organy obu instancji jednoznacznym ustaleniem, że postępowanie prowadzone w tej samej sprawie (rozbiórki obiektu budowlanego położonego na nieruchomości skarżącego) toczyło się w I instancji już w roku 1996. Ostatnią informacją pochodzącą z tego postępowania jest decyzja organu odwoławczego, tj. Wojewody B. z dnia 12 sierpnia 1997 roku, nr [...] , przy czym chodzi tutaj o decyzję kasatoryjną, przypuszczalnie nieprawomocną. Skarżącemu nie są znane dalsze losy tego postępowania. Prawdopodobnie trwa ono nadal, gdyż po wydaniu wspomnianej decyzji Wojewody organy obu instancji nie przejawiały w stosunku do skarżącego żadnej aktywności. Taki stan rzeczy istniał przez okres osiemnastu lat, po czym, na bliżej nieznanych zasadach, organ I instancji wszczął w tej samej sprawie kolejne postępowanie. Po otrzymaniu zawiadomienia o jego wszczęciu skarżący, któremu zależało na przywróceniu stanu zgodności z prawem, złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia wydanej już decyzji o rozbiórce, przypuszczając, że decyzja kasatoryjna Wojewody prawdopodobnie nie została w ogóle doręczona stronom. Skarżący wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, choć nie miał ku temu żadnych merytorycznych podstaw; jedynie powołał się na ogólną przesłankę innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W danym wypadku przyczyną tą jest, jak można domniemywać, zagubienie przez organ akt poprzedniej sprawy. Przyczyna ta nie może być jednak uznana za uzasadnioną, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., a wręcz przeciwnie, obowiązkiem organu jest odnaleźć akta, a przynajmniej ustalić, jakie były dalsze losy opisanej wyżej decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącego prowadzona w latach 1996 - 1997 sprawa dotycząca rozbiórki obiektu musiała w jakiś sposób zostać ukończona. W takiej zaś sytuacji - o ile nie umorzono postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. - istniałaby już decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę rozbiórki obiektu skarżącego i bez jej uprzedniego uchylenia w jakimkolwiek trybie nie można ponownie wszczynać w tej samej sprawie nowego postępowania. Ponadto skarżący, z uwagi na brak pewnych informacji co do ewentualnych rozstrzygnięć merytorycznych dotyczących przedmiotu postępowania, wnioskował o zastosowanie przez Sąd w stosunku do tych aktów (względnie niektórych z nich) instrumentu prawnego przewidzianego w art. 135 P.p.s.a.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jaki i postanowienie wydane w pierwszej instancji, odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., ustawodawca nie definiuje wprost, lecz orzecznictwo i doktryna wskazują, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w szczególności gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, stąd brak jest podstaw do zakwestionowania wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia uchylonej decyzji rozbiórkowej. Trafne jest stanowisko organów, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Jako inwestor przedmiotowego obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, posiada interes prawny we wniesieniu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Z punktu widzenia przyjętej przez skarżącego drogi wzruszenia tej decyzji (poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.) najistotniejsza jest okoliczność, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r. nakazująca rozbiórkę została uchylona i wobec tego nie może ona stanowić przedmiotu jakiegokolwiek toczącego się postępowania wykonawczego. Zasadnie organ stwierdził, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określona w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i wskutek określonych okoliczności faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (vide J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746; wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. II OSK 1179/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". Przyczyną, która uzasadnia wydanie postanowienia w trybie art. 61a K.p.a., jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...] uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 29 lipca 1996 r., znak [...] którą na podstawie art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazano H. i J.M. dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego garażu jednostanowiskowego do istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul [...] na parceli nr [...] w A. Z uwagi na tę okoliczność nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji administracyjnej uprzednio uchylonej, bowiem konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji jest jej usunięcie z obrotu prawnego. Zatem decyzja wydana w sprawie wygaśnięcia decyzji prawomocnie uchylonej byłaby nieważna. Rozstrzygnięcie przez organ sprawy wygaśnięcia decyzji, uchylonej decyzją ostateczną, jest możliwe tylko jeśli ta ostateczna decyzja kasatoryjna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego w ustalonym przez prawo trybie. Sąd podziela w tym zakresie pogląd organów, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych. Postępowanie dotyczące decyzji uchylonej jest niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a K.p.a., to jest postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 65/14). Wobec tego Sąd podziela zaprezentowane przez skarżone organy stanowisko, iż przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 K.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został przez organ I instancji ustalony w sposób wystarczający (został w całości zaaprobowany przez organ odwoławczy) i rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 K.p.a.. W tym kontekście uzasadnienie rozstrzygnięcia, zarówno faktyczne jak i prawne, spełnia wymogi zawarte w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu była analiza przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a § 1 K.p.a., a organy dokonały jej w sposób wyczerpujący i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Niezasadne i niemające wpływu na rozstrzygnięcie są zarzuty skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 K.p.a., bowiem właśnie wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie mogło doprowadzić do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., natomiast art. 126 K.p.a. nakazuje jedynie stosowanie do postanowień części przepisów K.p.a. mówiących o decyzjach. Podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnego zagubienia akt sprawy prowadzonej w latach 1996 -1997 winna być należycie zbadana przez właściwe organy w innym, niż niniejsze, postępowaniu. Jako że decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...] , organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , mając na względzie przejęcie kompetencji po Kierowniku Urzędu Rejonowego w W. , jest organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący trafnie podniósł, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zakończyć trwające już postępowanie, a nie wszczynać kolejne postępowania w tej samej sprawie. To w postępowaniu będącym kontynuacją (wskutek uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę) postępowania w przedmiocie rozbiórki organ I instancji winien odnaleźć akta i ustalić jakie były dalsze losy opisanej wyżej decyzji Wojewody z dnia 12 sierpnia 1997 r.. W razie potrzeby w tamtym postępowaniu organ może zastosować również w drodze analogii przepisy Działu IX P.p.s.a. w celu odtworzenia akt administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08). Należy przy tym podkreślić, że losy ponownego postępowania przed organem I instancji, po decyzji Wojewody z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...], nie wynikają z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez organ. Brak zatem podstaw do przyjęcia, jak podnosił skarżący, że w sprawie miało miejsce ponowne wszczęcie postępowania w sprawie, która nie została zakończona decyzją ostateczną. Należy także stwierdzić, że decyzja z dnia 12 sierpnia 1997 r., znak [...] oraz uchylona nią decyzja były - w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej - poza zakresem kontroli Sądu Administracyjnego. Prawa i interes skarżącego będą należycie chronione w ewentualnym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji (obecnie PINB w W. ), poprzedzonym prawidłowym ustaleniem losów postępowania po wydaniu decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia 12 sierpnia 1997 r.. O wynikach ww. ustaleń organ administracji winien poinformować strony postępowania, zgodnie z art. 7, 8 i 9 K.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..