II SA/Kr 1599/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r., Nr IXN/310/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Skawinie na rzecz strony skarżącej A.K. kwotę 557,00 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczących uregulowań § 19 obejmującego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem A 4ZP, oraz załącznika graficznego w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [....] obręb [....] położonej w S. przy ul. [....] o pow.0,0918 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S. prowadzi KW [....] . Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2000 roku nr XXV/149/2000 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. , która to niezgodność polega na tym, że na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2000 r. nr XXV/149/2000 nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [....] została ujęta w obszarze intensyfikacji zabudowy, a postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całkowicie wyłączyły możliwość jej zabudowy poprzez przeznaczenie jej na tereny zieleni urządzonej, 2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie koszów postępowania oraz dopuszczenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pismem z dnia 8 listopada 2011 roku wezwała Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie. Wskazała, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w S. wynika z faktu, że jest współwłaścicielką ww. nieruchomości położonej w S., objętej ustaleniami miejscowego planu. Naruszenie jej interesu prawnego polega na wykluczeniu przez zaskarżoną uchwałę możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z postanowień § 19 zaskarżonej uchwały tereny oznaczone na rysunku planu symbolami od 1ZP do 13ZP predysponowane są do pozostawienia ich w niebudowlanym użytkowaniu (§ 19 ust. 1 zd. 2 uchwały), w terenach tego przeznaczenia obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych (§ 19 ust. 1 in fine uchwały). Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zieleni urządzonej, uchwała dopuszcza wyłącznie możliwość realizacji dojść pieszych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury typu fontanna, pomnik, urządzenia placu zabaw, ławki, siedziska itp. (§ 19 ust. 2 uchwały). Powyższe postanowienia wykluczają możliwość jakiejkolwiek zabudowy przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji naruszają uprawnienia właścicielskie skarżącej, o których mowa w art. 140 k.c. Skarżąca podniosła też, że przedmiotowa nieruchomość leży w centrum S. - ulica [....] jest boczną ulicą ul. ks. [....] , a w ciągu ulicy [....] w rejonie pomiędzy ul. [....] i ul. [....] wszystkie działki gruntowe są zabudowane. Zdaniem skarżące żaden z zapisów studium nie wskazywał, aby przedmiotowa nieruchomość mogła zostać w wyniku ustaleń miejscowego planu pozbawiona możliwości zabudowy. Przeciwnie, postanowienia studium wyraźnie komunikowały, że znajduje się ona w obszarze, w którym zabudowa ma być intensyfikowana. W tym stanie rzeczy wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej na mocy postanowień miejscowego planu, należy ocenić jako sprzeczność z postanowieniami Studium, a w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącej wykluczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na jej działce należy ocenić jako nadużycie władztwa planistycznego polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącej przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie dla wyłączenia zabudowy jej działki. Działka ta nie posiada "szczególnych przyrodniczych walorów predysponowanych do pozostawienia ich w niezabudowanym użytkowaniu", a fakt że działka obecnie porośnięta jest trawą sprawia, że posiada szczególne walory przyrodnicze. Skarżąca podkreśliła, że jej nieruchomość jest jedyną w ciągu ul. [....] , którą pozbawiono możliwości zabudowy, ku czemu brak jakichkolwiek przesłanek, a skarżąca zakupiła przedmiotową nieruchomość z zamiarem jej zabudowy. Nieruchomość skarżącej wykazuje cechy wspólne, tak pod względem położenia, jak i racjonalnego sposobu zagospodarowania, z pozostałymi nieruchomościami znajdującymi się w ciągu ulicy [....] , które zostały przeznaczone pod zabudowę. Natomiast nic nie łączy jej z pozostałymi nieruchomościami, które w miejscowym planie zostały oznaczone symbolem 4 ZP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości. Podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr IXN/310/06 z 15 maja 2006 r. został opracowany na podstawie Studium. Działka skarżącej znajduje się w terenie, dla którego zapis Studium brzmiał: "tereny intensyfikacji i porządkowania istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego". Nie jest niezgodne z tym zapisem przeznaczenie w planie działki [....] pod "tereny zieleni urządzonej - symbol Planu: A 4ZP", bowiem Intensyfikacja i porządkowanie istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego nie jest równoznaczne z dopuszczeniem do zainwestowania w 100% terenu określonego w studium pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Zieleń urządzona jest nierozerwalną funkcją terenów mieszkaniowo - usługowych. Taka funkcja uzupełniająca funkcję podstawową- mieszkaniowo/usługową jest niezwykle ważna, zwłaszcza w miastach. Wprowadzanie ciągów zieleni, łączących poszczególne części miasta wynika także z zasad projektowania urbanistycznego oraz wymogów innych przepisów prawa. Organ podkreślił, że w zakresie działki [....] nie było żadnych wniosków do planu, na etapie składania wniosków do planu, jak też nie składano uwag do projektu planu miejscowego na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Ówczesny właściciel przedmiotowej działki nie brał udziału również w dyskusji publicznej, jaka odbyła się w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Obecni właściciele prawo do nieruchomości nabyli aktem notarialnym z dnia 25 lutego 2008 r. Tym samym nowi nabywcy wiedząc o przeznaczeniu w planie miejscowym kupowanej nieruchomości, w pełni zaakceptowali ten stan prawny, poprzez faktyczny zakup przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 138/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w przedmiotowej sprawie, uznając, że skoro skarżąca w dniu wejścia w życie uchwały nie miała uprawnień właścicielskich to nie mogło zostać naruszone jej uprawnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżeniu stosownej uchwały w znacznym okresie czasu od jej podjęcia oraz w znacznym okresie czasu od daty nabycia nieruchomości. U podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Zatem sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Sąd podniósł również, że warunkiem ograniczającym jest tylko zaistnienie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej ze skorzystania przez poprzedniego właściciela z uprawnienia do wniesienia skargi i skontrolowania uchwały przez sąd administracyjny. W tym zakresie Sąd I instancji nie poczynił ustaleń, podobnie jak w przedmiocie ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Na podstawie przedłożonej dokumentacji planistycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił: W dniu 18 lutego 2004 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwały nr XIX/110/04 i nr XIX/109/04 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta S. w jej granicach administracyjnych, oraz dla Gminy S. O podjęciu uchwał ogłoszono w lokalnej prasie, umieszczono obwieszczenia, zawiadomiono na piśmie właściwe do uzgodnień i opiniowania instytucje i organy. W ogłoszeniach określono ponad 21 dniowy termin do składania wniosków. W listopadzie 2004 r. opracowano prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Do dnia 10 maja 2005 r. wpływały wnioski i zalecenia od organów i instytucji. Opracowany projekt planu w kwietniu i maju 2005 r. przedstawiono do zaopiniowania i uzgodnień jednostkom i organom wskazanym w art. 17 pkt 6 ustawy. Decyzją z dnia 30 maja 2005 r. Wojewoda [....] , na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntu rolnego klasy IV o powierzchni 94,51 ha – "zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru miasta S. przedstawionego na załączniku graficznym stanowiącego integralną część niniejszej decyzji". Decyzją z dnia 19 lipca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 55,60 ha gruntów rolnych klas II -III położonych na terenie miasta S. – "zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku". Opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w granicach administracyjnych Miasta S. wraz prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu w okresie od 18 lipca 2005 do 19 września 2005 r. O wyłożeniu umieszczono ogłoszenie w prasie, w parafiach, oraz w Biuletynie Informacyjnym Urzędu Miasta i Gminy S. W ogłoszeniach podano termin publicznej dyskusji (12 września 2005 r.), oraz termin składania uwag (3 października 2005 r.). Do projektu planu wniesiono 242 uwagi, z czego 123 uwagi zostały uwzględnione, w tym w większości dotyczące zmian przeznaczenia wskazanych działek na terenu budowlane. Co do około 50 uwag odnotowano, że "w związku z podjętą uchwałą Rady Miejskiej w S. sposób rozpatrzenia uwagi będzie określony w późniejszym terminie po wznowieniu procedury planistycznej" (por. wykaz uwag – załącznik nr 1 do rozstrzygnięcia Burmistrza). Uwagi te dotyczyły obszaru, który został wyłączony z procedury planistycznej uchwałą z dnia 22 lutego 2006 r. W dniu 12 września 2005 r. odbyła się publiczna dyskusja. W dniu 22 lutego 2006 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr XLV/290/06 o zmianie zapisu § 1 uchwały nr XIX/110/04 z dnia 18 lutego 2004 r. w następujący sposób: "Przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w granicach administracyjnych Miasta S. Dopuszcza się wydzielenie terenu stanowiącego załącznik nr 1 i pozostawienie go do odrębnego opracowania i uchwalenia". Podjęła także uchwałę nr XLV/290/06 w sprawie rozstrzygnięcia uwag (co wynika z zapisu w wykazie uwag). Na sesji Rady Miejskiej w S. w dniu 29 marca 2006 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. W dniu 15 maja 2006 r. odbyła się IX nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej w S. , na której uchwalono między innymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w granicach administracyjnych Miasta S. Skarga A.K. jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1475/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi P. K. i P.P. , postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. sygn. Akt II SA/Kr 1106/11 odrzucił skargę M.P. Innych skarg na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnotowano. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Skarżąca skargę do sądu administracyjnego | |formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego | |zaskarżając ją w zakresie, w którym nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dotyczącym jej prawa jako właścicielki | |nieruchomości nr ew. [....], wskazując jednocześnie, że kwestionuje legalność przeznaczenia jej nieruchomości pod zieleń urządzoną. | |Przyjąć więc należy, że przedmiotem skargi w znaczeniu formalnym jest cała uchwała, a charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty | |skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności| |podnoszonych zarzutów. Ustalając przedmiot zaskarżenia Sąd miał na uwadze również taką wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie | |gminnym prezentowaną w orzecznictwie NSA, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o | |samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta | |uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu | |prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze | |objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). | |Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy | |czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu | |administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. | |Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie z dnia 8 | |listopada 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą jest pierwszym wezwaniem kierowanym przez skarżącą. | |Okoliczność, że wcześniej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do działki nr 2989 występował P.K. nie może zamykać | |skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania skargi. | |W sprawie przesądzone zostało, że fakt nabycia przez skarżącą działki nr [....] po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania | |przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny interesu w zaskarżeniu tej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002| |r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa | |dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały dokonane | |być musi z pominięciem przyjętej pierwotnie przez sąd I instancji przesłanki negatywnej. Skarżąca jest właścicielką działki nr [....] w | |S. położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Jakkolwiek "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje| |automatycznie legitymacji skargowej" ( wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09), to zważywszy, że zaskarżoną uchwałą przyjęto| |ustalenia uniemożliwiające zabudowę nieruchomości znajdującej się w centrum miasta, należało przyjąć, że skarżąca wykazała naruszenie| |uprawnień właścicielskich. | | | |Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady| |gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a | |także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego | |planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o | |samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są | |nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru | |lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, | |poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.| |Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie | |miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych| |w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | |Uchwałą prawa wewnętrznego, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu | |zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2000 r. nr XXV/149/2000 w przedmiocie studium | |uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę stwierdzającą zgodność projektu | |zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej | |uchwały, co nie naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. | |W ocenie Sądu ustalenia planu co do działki nr [....] są zgodne z postanowieniami studium, w tym więc zakresie nie naruszono zasady | |sporządzania planu rozumiane – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej | |przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. | |Z treści zaskarżonego planu wynika, że należąca do skarżącej działka [....] położona jest w terenie A 4ZP. Tereny od 1 ZP do 13 ZP | |opisane zostały w § 19 teksty planu jako: "istniejące zespoły zieleni urządzonej , w tym parki i zieleńce, pasy zieleni izolacyjnej, | |jak i tereny posiadające szczególne przyrodnicze walory (np. rzeźbę terenu, istniejącą zieleń urządzoną) predysponowane do | |pozostawienia ich w niebudowlanym użytkowaniu". W ramach opisu przeznaczenia tych terenów sformułowano zakaz lokalizacji nowych | |obiektów kubaturowych. Dopuszczono możliwość realizacji dojść pieszych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, oraz obiektów | |małej architektury. | |Działka nr [....] położona jest w centrum miasta S. , w obszarze, który w Studium określony został jako obszar "porządkowania i rozwoju | |zainwestowania miejskiego (A)", w jednostce strukturalnej A3 obejmującej historyczne centrum miasta i tereny przyległe jako głównej | |koncentracji usług o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym. Dla tej jednostki w Studium przewidziano "utrzymanie funkcji usługowo – | |mieszkalnych przy rewaloryzacji obiektów i zespołów zabytkowych oraz porządkowaniu i uzupełnieniu zainwestowaniem usługowym | |ponadlokalnym terenów w bezpośrednim otoczeniu......, a także aktywizację ciągów ulicznych prowadzonych z terenów mieszkaniowych w | |kierunku centrum.." | |Wyznaczony w planie teren A 4ZP stanowi wąski pas usytuowany pomiędzy istniejącą zabudową, biegnący prostopadle do ulicy [....] i łukiem | |okalający istniejące w głębi budynki, oddzielając je od terenu A 4US przeznaczonego w planie pod zespoły obiektów i urządzeń sportu i | |rekreacji w zieleni obejmującej boiska, obiekty sportowe, pływalnie, lodowiska itd. | |Porównanie zapisów studium i zapisów planu, przy uwzględnieniu położenia terenu A 4ZP daje podstawy do stwierdzenia, że organ | |planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a | |planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla | |organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu | |miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, | |oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego | |zgodności z ustaleniami studium. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym| |stopniu ogólności. Zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż | |Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście | |postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium ( wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11). | |Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w | |studium dla działki nr [....] , ani też nie wyklucza tego zagospodarowania. Przyjąć trzeba, że zachowanie terenu zieleni nie pozostaje w| |sprzeczności z charakterem centrum miasta, porządkowaniem, a nawet intensyfikacją jego zabudowy. Tereny zielone wpisują się w | |funkcję usługowo – mieszkalną, jako naturalnie towarzyszące funkcjonowaniu społeczności miejskiej. | |Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak | |automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akcie planowania (akcie | |wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest| |jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa | |powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania | |przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest | |uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady | |(kierunki, cele, programy) wskazane w Studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim | |konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i | |przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle niezastosowaniu innych. | |W konsekwencji badaniu sądowemu podlegać musi to, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do | |nieruchomości skarżącej zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa. | |W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i | |zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez | |uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca | |nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego | |skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu| |i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa | |planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. | |W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy rada gminy – jak twierdzi skarżąca - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących | |prawo własności poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień do zagospodarowania nieruchomości skarżącej. | |Analiza zapisów planu, w kontekście położenia działki skarżącej prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu skarżącej. Uwzględnienie prawa| |własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i | |zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także | |nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania | |przestrzennego. | |W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe | |stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających | |się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania | |nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału | |Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – | |atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile jest | |obiektywnie uzasadnione | |W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą | |ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością , Należy więc rozważyć zasadność tego | |ograniczenia z punktu widzenia interesu publicznego. | |Mając na uwadze to, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z | |jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności | |skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie jest | |uzasadniona. Działka skarżącej znajduje się, jak wyżej wskazano, w ciągu ulicy śródmiejskiej, w znacznej części zabudowanej. Organ | |planistyczny nie wskazał nawet, aby na działce tej znajdowała się już zieleń urządzona, albo aby teren ten posiadał szczególne walory | |przyrodnicze. Dla tak daleko idącego ograniczenia nie jest wystarczające tylko to, że także i śródmiejskie tereny nie powinny być | |pozbawione zieleni. Generalnie regulowaniu intensywności zabudowy i powierzchni czynnych biologicznie służą inne mechanizmy niż tylko | |zakaz zabudowy, zwłaszcza jeśli dotyczy on niewielkiego, niezwartego obszaru, przecinającego wąskim łukiem kwartał w znacznej części | |już zabudowany, a w pobliżu znajdują się duże tereny zielone (patrz graficzna część planu). | |W tym więc zakresie podnoszone przez skarżącą zarzuty należało uznać za uzasadnione. | | | |W rozpatrywanej sprawie ograniczenie się do stwierdzenia nieważności planu w zakresie dotyczącym naruszenia tylko praw skarżącej nie | |jest wystarczające. Do wniosku o konieczności stwierdzenia nieważności całego planu prowadzi badanie planu po względem zachowania | |procedury poprzedzającej jego uchwalanie, jak i po względem zachowania zasad. | | | |Podstawowe znaczenie dla oceny zachowania trybu sporządzenia planu ma kwestia obowiązku wyłożenia projektu planu ponownie do | |publicznego wglądu, po wprowadzeniu do niego zmian. Istotą tej czynności planistycznej jest ochrona interesów obywateli, która w | |procedurze planistycznej, jak zresztą w każdej procedurze administracyjnej ma podstawowe znaczenie. Procedury są wprowadzane bowiem nie| |po to, aby tylko regulować mechanizm czynności organów administracyjnych, ale po to, aby dać obywatelowi pewność prawną, jasność co do | |przyjętych rozwiązań i możliwość ich kwestionowania. Wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu jest podstawowym | |instrumentem procedury planistycznej, dającym obywatelowi właśnie takie prawo. Ma on dzięki temu możliwość bieżącej obserwacji | |przygotowywanego planu i reagowania zawsze, gdy uzna to za stosowne poprzez składanie uwag. Jeżeli zatem po wyłożeniu projektu do | |publicznego wglądu zostaną dokonane zmiany w tym projekcie, projekt nabiera -przynajmniej częściowo - nowego kształtu, z którym | |obywatel musi być ponownie zapoznany. | Obowiązek o którym mowa wynika z art. 19 ustawy, zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 (a więc w tym, zgodnie z pkt 13 wyłożenie projektu do publicznego wglądu), ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, że w badanej procedurze planistycznej uwzględniono ponad 120 wniesionych uwag. Dokonano więc tyle samo szerszych lub węższych zmian w projekcie planu a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył "niezbędny zakres" w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 19 ustawy, czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 tejże ustawy przesądza o nieważności uchwały przyjmującej plan. W § 42 zaskarżonego planu uregulowano stawki opłaty "od wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonana zmianą przeznaczenia terenu": w punkcie 10 przewidziano stawkę 30% dla terenów U, PU, w punkcie 20 stawkę dla terenów MU 20%, w punkcie 30 stawkę dla terenów P 10%, w punkcie 4 stawkę dla pozostałych terenów – 0%. Określona jako zerowa stawka dotyczy więc licznych obszarów MN i MW. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty. Określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Niedopuszczalność określenia zerowej stawki podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, Lex nr 289297). Z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenie stawek procentowych dotyczy wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki 0%, nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może bowiem z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać ustalona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Opisana wada uzasadnia stwierdzenia nieważności całej uchwały. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 42 pkt 4 pozostałby w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc stawki procentowej opłaty planistycznej dla znacznej części terenów objętych planem. Powyższe przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1, oraz orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu fakt, że przedstawiona Sądowi dokumentacja planistyczna zwiera braki, a to : brak protokołów sesji Rady z dnia 22 lutego 2006 r. i z dnia 29 marca 2006 r. ( na której podjęto uchwałę co do uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza), brak tekstu prognozy oddziaływania na środowisko, brak załączników do decyzji "rolnych" i związanych z nimi dokumentacji).