II SA/Kr 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2014r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2014 r. znak [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo Akcyjna w K. pozwolenia na budowę inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i stacją trafo wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan. c.o., went. Mech i elektryczną nN oraz zjazdem z ul. [...] i infrastrukturą techniczną: przyłączami SN, KD, KS, wody oraz przebudową przyłączy: wodociągowego i gazowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K". Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z 29 października 2014 r., znak [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. |W skardze strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełniony pismem z 17 grudnia 2014 r. | |W piśmie z 17 lutego 2015 r. uczestnik A. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo Akcyjna w K. wniósł o oddalenie wniosku strony skarżącej o | |wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji składając alternatywny wniosek o wyznaczenie kaucji na zabezpieczenie roszczeń w kwocie | |13.176.000 zł. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: | |Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. | |270 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. | |61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi | |niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3| |p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na | |skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie| |pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją | |przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Wniosek skarżącego o wstrzymanie zmierza więc do zastosowania przez | |sąd wyjątkowej instytucji, jaką jest wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji lub postanowienia. | |Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca | |zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na | |okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., l FSK 983/08,| |postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., l OZ 210/08). Strona powinna zatem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia| |w sposób przekonujący przedstawić okoliczności świadczące o tym, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., faktycznie | |zaistnieją oraz wskazać na konkretne przyczyny uzasadniające możliwość nastąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z | |przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Na aprobatę zasługuje także teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w | |postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11 (Lex Omega nr 948885), iż "W interesie strony leży takie sformułowanie | |wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń| |w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej | |decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich | |informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." | |Dlatego nie spełnia funkcji uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego powołanie się na | |przesłankę ustawową niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. | |Strona skarżąca powinna wskazać we wniosku konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Wnosząc o wstrzymanie | |wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca powinien nie tylko powołać stosowne przesłanki, które wskazał ustawodawca jako umożliwiające| |wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd, ale również powinien te przesłanki uprawdopodobnić. | |W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wskazała, że "wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronom | |znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Owa decyzja może bowiem stanowić podstawę prowadzenia robót budowlanych | |planowanego obiektu w terenie, co może prowadzić do trwałej zmiany zainwestowania terenu inwestycji, a przez to bezpośredniej szkody | |dla skarżącej, której nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji." | |W piśmie z 17 grudnia 2014 r. skarżąca dodatkowo podniosła, że "nieruchomość zarządzana trwale przez SKO w K. stanowi dobro publiczne,| |którego wartość ulegnie znacznemu zmniejszeniu skutkiem realizacji przedmiotowej inwestycji." Ponadto podniesiono, że przedmiotowa | |inwestycja jest sprzeczna z prawem, a przez to zagrażająca dobru państwowemu. | | | |Strona skarżąca nie podała, na czym, w jej ocenie, miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki wykonania zaskarżonej decyzji, nie | |sprecyzowała ani też nie przybliżyła, jaką szkodę poniosłaby w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Dla wstrzymania wykonania | |zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie wystarczy okoliczność, że zaskarżona decyzja będzie miała pewne konsekwencje w | |postaci zmiany dotychczas istniejącego stanu. | |Ponadto należy wyjaśnić, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z | |prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o | |wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie | |lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna | |możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. | Należy ponadto zważyć, ze w orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawo zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art.3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zdaniem NSA prawo zabudowy stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, iż w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. (por. A.Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006r., nr 2, s.24-25) Należy stwierdzić, iż wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego." - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05 W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wnioskodawca nie uprawdopodobnił wystąpienia po jego stronie żadnej z przesłanek z art.61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które się powołuje. Jak wskazano wyżej realizacja wolności zabudowy nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, a nadto w całości ponosi je inwestor, a nie wnioskodawca. Jednocześnie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika (np. z postanowienia NSA z 22.11.2006r., sygn. akt II OZ 1237/06) konieczność rozważenia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście regulacji szczegółowej zawartej w art.35a Prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją w przypadku wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd administracyjny może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenia roszczeń inwestora wynikających ze wstrzymania wykonania decyzji. Przepis ten pełni więc funkcję ochronną w stosunku do "prawa zabudowy" wyrażonego w art. 4 Prawa budowlanego daje gwarancję maksymalnego zniwelowania negatywnych skutków sytuacji, w której poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący zmierza do zablokowania możliwości wykonania uprawnień inwestora w zakresie prawa zabudowy. Dzięki tej regulacji nie przerzuca się na inwestora całego ryzyka wstrzymania wykonania pozwolenia – kaucję w przypadku oddalenia skargi przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (jednakże gdy skarga zostanie uznana za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi). – por. R.Dziwiński, P.Ziemski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006r., s.186; oraz postanowienie NSA z 3.12.2003r., sygn. akt II SA/Po 572/03 Podsumowując należy stwierdzić, że podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tą wolność. (zob. W.Jakimowicz: "Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy", publ. w: Samorząd Terytorialny, 2005r., nr 6, s.59) Jeżeli więc, zgodnie z art.28 Prawa budowlanego, wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego) to należy uznać, iż wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto w każdej takiej sytuacji sąd administracyjny powinien rozważyć skorzystanie z możliwości ustalenia kaucji przewidzianej w art.35a Prawa budowlanego – zob. postanowienie NSA z 22.11.2005r., sygn. akt II OZ 1026/05. Mając powyższe na względzie, skoro strona skarżąca, na której spoczywał ciężar uprawdopodobnienia przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie uprawdopodobniła, że takie podstawy zachodzą, dlatego na podstawie art. 61 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. i art.35 a Prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji postanowienia.