II SA/Kr 1601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Firma A sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firma A sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy Kozłów decyzją z dnia 28 września 2018 r. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073) w związku z art.6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121) po rozpoznaniu wniosku Firma A z dnia 8 sierpnia 2018 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy instalacji radiokomunikacyjnej operatora Firma A nr [...]_DWA składającej się z urządzeń radiowych ustawionych na stalowym ruszcie, anten sektorowych i radiolinii zainstalowanych na nowo projektowanej wieży typu BOT o wysokości H=60,450 m (wraz ze sztycą odgromową 61,950 m), tras kablowych, instalacji zasilania oraz drogi dojazdowej, na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił (zresztą w ślad za urbanistą sporządzającym analizę niedokładnie cytując przepisy), że stosownie do art.4 ust.2 i art.59 ust.1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zmiany zagospodarowania terenu w postaci lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie obiektu budowlanego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalił, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji oznaczony jest symbolem R III a i ma powierzchnię ok. 0,13 ha, projektowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko, dokonane zostały uzgodnienia z innymi organami (uzgodnienia milczące). Organ ocenił, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuującego wymóg, teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących dawniej planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła firma C (wskazując, że spółka ta wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązku Firma A w związku z podziałem tej spółki). Strona odwołująca zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publiczne przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 stosować należy odpowiednio a nie wprost. Strona odwołująca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że decyzja ta została wydana w skutek błędnej wykładni przepisów prawa; w przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na błędną wykładnię przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, o określenie wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów. Dla poparcia swojego stanowiska spółka odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018r., sygn. akt IISA/Gd 780/17, WSA w Łodzi z dnia 19 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 571/17 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt II SA/Rz336/17). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, odwołując się do art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że inwestycja polegająca na budowie instalacji radiokomunikacyjnej, co do samej zasady, jest inwestycją celu publicznego. Kolegium podało, że ze sporządzonej w sprawie "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu" wynika, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na terenach R lll a oraz że grunty na terenie inwestycji nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tymczasem w decyzji organu I instancji stwierdzono, że warunek dotyczący braku wymagań uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie nie został spełniony oraz że "decyzja nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zdaniem SKO w Krakowie "zatem ustalenia wymaga jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do terenu inwestycji wymagane jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w szczególności - czego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono - czy zakres tej inwestycji jest tego rodzaju, że w odniesieniu do gruntów rolnych, powodować on będzie zmianę sposobu użytkowania gruntu". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kolegium nakazało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jeśli tak, to czy w jej wyniku dojdzie do wyłączenia gruntu z produkcji, o czym z kolei jest mowa w art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Firma A wniosła sprzeciw od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i charakter objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego inwestycji, zasadne było wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy do co istoty tj. wydanie decyzji lokalizacyjnej, skoro nie było żadnych innych braków wniosku, poza niezasadnie żądaną zgodą zgody z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo, że odpowiednie zastosowanie ww. przepisów, wobec charakteru tej inwestycji tj. inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnej z przepisami odrębnymi - nakazywało wydanie decyzji "lokalizacyjnej"; art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez zaniechanie obowiązku należytego zbadania materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności: a. niedostrzeżenie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaką jest charakter inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nakazujący zastosowanie do niej art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przesądzającego o jej zgodności z rolnym przeznaczeniem gruntu; b. brak dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie charakteru inwestycji skarżącej w kontekście przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym nakazującej odpowiednie stosowanie w postępowaniu "lokalizacyjnym" warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy - i poprzestanie na powieleniu w tym zakresie błędu i zaniechania organu I instancji; 4. art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: a. niezrozumiałe w świetle art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nakazanie organowi I instancji dalszego badania konieczności uzyskiwania zgody z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pomimo że w świetle ww. przepisów skarżąca zgody takiej nie musi uzyskiwać, a ew. postępowanie w sprawie jej udzielenia byłoby bezprzedmiotowe; b. brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do obszernej i jasnej argumentacji odwołania skarżącej, ze wskazaniem jednolitego w tym zakresie stanowiska judykatury, odnośnie konieczności zastosowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym z uwzględnieniem art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 K.p.a., 7 K.p.a., 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; art. 12 K.p.a. poprzez niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i badanie konieczności uzyskiwania zgody przewidzianej art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas z okoliczności sprawy, przepisów prawa popartych stanowiskiem judykatury i zgromadzonej dokumentacji jasno wynika, że o zgodności inwestycji z przeznaczeniem gruntu przesądził ustawodawca, a więc zaniechanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji co do istoty sprawy nie prowadzi do rezultatu "najprostszymi możliwymi środkami"; - oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez nie wykluczenie zastosowanie wymogu uzyskania zgody przewidzianej art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezpośrednio, wbrew woli ustawodawcy, który przesądził o zgodności z rolnym przeznaczeniem terenu jego wykorzystania w celu zlokalizowania inwestycji takiej, jak wnioskiem o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; Art. 52 ust. 3 oraz art. 56 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie wydania decyzji "lokalizacyjnej" spowodowaną nieuzyskaniem zbędnej zgody z art. 7 ust. 2 – co oznacza uzależnienie możliwości uzyskania ww. decyzji lokalizacyjnej do spełnienia warunku prawem nie przewidzianego oraz spowodowanie konieczności odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej, pomimo zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Co do zasady kontrola sądu zainicjowana skargą polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Normę tę dopełnia art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Abstrahując już od trudnego do zrozumienia stylu, w jakim sporządzone zostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że organ odwoławczy zacytował jedynie zdanie zamieszczone na stronie 5-tej analizy: "grunty na terenie inwestycji nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Nie zauważył, że na ostatniej stronie analizy urbanista wskazał, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Nie jest również trafne stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia wymaga, "czy zakres tej inwestycji jest tego rodzaju, że w odniesieniu do gruntów rolnych, powodować on będzie zmianę sposobu użytkowania gruntu", "czego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono". Zauważyć zatem należy, że organ I instancji na stronie 5- tej decyzji wskazał, że "powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji to ok. 100 m 2, w ramach których ma zostać wykonany fundament pod wieże oraz posadowiony na gruncie postument pod szafy. Dodatkowo ma zostać wykonana droga dojazdowa. Tak więc trudno w sytuacji tej inwestycji mówić, że działania inwestora nie spowodują niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntu. (...). Skoro grunt podlega wyłączeniu z produkcji rolnej to konieczna jest wcześniejsza zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu". Jak wynika z powyższego cytatu organ I instancji ustalił, "czy zakres tej inwestycji jest tego rodzaju, że w odniesieniu do gruntów rolnych, powodować on będzie zmianę sposobu użytkowania gruntu". Nadto, do wniosku zostały dołączone dokumenty w postaci projektu budowlanego oraz kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Charakterystyczne jest, że w żadnym fragmencie uzasadnienia decyzji (poza zacytowanym, błędnym stwierdzeniem SKO, że ustalenia wymaga, czy inwestycja powodować będzie zmianę sposobu użytkowania gruntu) organ odwoławczy nie stwierdził konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Nie sformułował także wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie SKO w Krakowie uchyliło się od rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji nawet nie dokonał analizy przedłożonej dokumentacji, nie wyjaśnił również dlaczego ewentualnie nie mógł skorzystać z regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do dokonania wykładni, wskazywanych w decyzji przez organ I instancji oraz w odwołaniu przez inwestora, przepisów. Z naruszeniem przepisów organ odwoławczy na organ I instancji scedował również dokonanie oceny, czy planowana inwestycja prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jeśli tak, to czy w jej wyniku dojdzie do wyłączenia gruntu z produkcji, o czym z kolei jest mowa w art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie było żadnych przeszkód, a wręcz było obowiązkiem SKO, by kwestię tę (w przypadku uznania, że jest to konieczne) samodzielnie ocenił organ odwoławczy. Tak więc żadną miarą w sprawie rozpoznawanej przez Kolegium nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 a § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.