II SA/Kr 1604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie nr 948/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 października 2025 roku, znak: WOB.7722.18.2025.JKUR w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem nr 185/2024 z dnia 24 grudnia 2024 r., znak: PINB.5140.57.2024.RL, wstrzymał inwestorowi A. R. (dalej skarżący) roboty budowlane związane z budową budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizacje obiektu budowlanego, a także orzekł konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 948/2025 Znak: WOB.7722.18.2025.JKUR z dnia 28 października 2025r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn.zm., dalej: upb) oraz art. 123 kpa kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o tym, że właścicielowi budynku rekreacji indywidualnej zrealizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości P.: A. R. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m w konstrukcji drewnianej wraz z tarasem zadaszonym o wymiarach 7,0 m x 2,5 m zrealizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości P. w warunkach samowoli budowlanej tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oznaczonego numerem [...] na wskazanym wycinku ze szkicu sytuacyjnego oraz poinformował, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 upb inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, złożyć wniosek o legalizację w/w obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika ze skarżonego postanowienia, organ I instancji uznał, że sporny obiekt stanowi dwukondygnacyjny budynek rekreacji indywidualnej, na którego realizację wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że pod pojęciem budynek należy rozumieć na gruncie ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt. 2 upb). Zatem z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie zasadniczo prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Sporny obiekt posiadający cztery ściany, dach oraz posiadający oparcie na słupkach betonowych spełniających rolę fundamentu wypełnia więc wyżej powołane kryteria definicyjne budynku. Kolejno, MWINB wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej budynku rekreacji indywidualnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że definicja tegoż pojęcia może być ustalana w oparciu o definicję zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm). Zgodnie z § 3 ust. 7 wt pod pojęciem budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek do okresowego wypoczynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 461/13). Takie też rozumienie tego pojęcia ustawodawca zawarł w art. 29 upb. Podsumowując, sporny obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 5 grudnia 2024 r. wskazuje na rekreacyjną funkcję przedmiotowego obiektu. Świadczy o tym m.in. miejsce i sposób jego posadowienia, a także jego rozmiar i konstrukcja oraz rozkład, a także wyposażenie pomieszczeń. Roboty budowlane, zgodnie z art. 28 upb mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z obowiązku spełnienia powyższego wymogu ustawodawca wyłączył roboty budowlane, o których mowa w art. 29-31 upb. Ocena czy miała miejsce samowola budowlana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania (por. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18). Natomiast ewentualne postępowanie legalizacyjne co do zasady prowadzone jest zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym na dzień prowadzenia tego postępowania (za wyjątkiem określonym wart. 103 upb). Z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 5 grudnia 2024 r. wynika, że obiekt postępowania powstał w 2022 r. Z dołączonych przez PINB akt sprawy wydruków ortofotomapy wynika, że w 2009 r. w miejscu w którym usytuowany jest sporny budynek brak jest zabudowy, zarys spornego budynku widoczny jest na wydruku zdjęciowym datowanym na 2015 r. Na tej podstawie stwierdzić można, że budowa spornego budynku została rozpoczęta w latach 2009-2015, natomiast najprawdopodobniej została ona zakończona w 2022 r., bowiem inwestor oświadczył, że to właśnie w 2022 r. wybudował sporny obiekt budowlany. Sporny budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym - posiada parter i poddasze użytkowe. Analiza brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane z lat 2009-2015 prowadzi do wniosku, że budowa dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dniem 28 czerwca 2015 r. do ustawy Prawo budowlane dodano art. 29 ust. 1 pkt 2a upb zgodnie z którym: Pozwolenie na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Sporny budynek jako budynek dwukondygnacyjny bezsprzecznie nie mógł korzystać z ww. zwolnienia. Z akt sprawy wynika, że inwestor dla spornego budynku nie występował o wydanie pozwolenia na budowę jak również nie dokonywał zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych z dnia 5 grudnia 2024 r.). Organ I instancji zasadnie zaingerował w proces budowlany wydając postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, bowiem sporny budynek rekreacji indywidualnej został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyczerpuje przesłankę o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 upb i obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Kolejno, w odniesieniu co do adresata skarżonego postanowienia, kwestia ta unormowana jest w art. 52 upb. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z aktualnego brzmienia art. 52 upb wynika więc, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obwiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu. Co do adresatów obowiązków należy rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a upb należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 896/22). Jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane przy spornym obiekcie budowlanym zostały zakończone, tym samym w myśl art. 52 upb, adresatem skarżonego postanowienia powinien być właściciel obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2025, póz. 1071 , dalej: kc) część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych oraz art. 48 kc stanowiącym, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania, wskazać należy, że budynek rekreacji indywidualnej związany trwale z gruntem zasadniczo stanowi część składową gruntu. W rezultacie wskazać należy, że budynek rekreacji indywidualnej, jako element nieruchomości stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu. Wobec tego należy uznać, że obiekt postępowania stanowi własność właściciela działek ewid. nr [...] w miejscowości P., na której obiekt ten jest usytuowany tj. A. R.. Tym samym to wyżej wymieniony winien być adresatem wszelkich rozstrzygnięć zapadłych w trybie art. 48 upb, w tym też skarżonego postanowienia PINB nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Organ II instancji korzystając ze swoich kompetencji reformatoryjnych wyrażonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa zreformował zaskarżone postanowienie w ten sposób, iż podano numer działki ewid. na której obiekt ten jest usytuowany i podano jego charakterystyczne parametry. Nadmieniono, że obiekt postępowania objęty nakazem wstrzymania robót budowlanych został także określony dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji uznał za zasadne doprecyzowanie sentencji skarżonego postanowienia, tak aby nie było żadnych wątpliwości co do jego treści. Ponadto, MWINB uczynił zadość regulacji zawartej w art. 52 upb wskazał, że adresatem zaskarżonego postanowienia jest A. R., jako właściciel spornego budynku, a nie jako jego inwestor. W ocenie MWINB powyższe działanie nie narusza zasady dwuinstancyjności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż w sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem budynku dwukondygnacyjnego rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt. 16 upb, podczas gdy faktycznie wybudowano budynek gospodarczy jednokondygnacyjny, o którym mowa w art. 29 ust 2 pkt 33 upb oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust 1 pkt 16 upb poprzez jego błędne zastosowanie. Wg skarżącego jest to budynek jednokondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji z poddaszem użytkowym. Poddasze użytkowe wskazuje, że mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W przepisach nie została sformułowana definicja legalna pojęcia "poddasze użytkowe". Niemniej jednak w treści § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) - dalej r.w.t. wskazana została wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wysokość taka w odniesieniu do poddaszy w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych powinna wynosić co najmniej 2,2 m z zastrzeżeniem, że przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą, a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m (przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia). Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie (por. wyrok NSA z 20.04.2007 r., II OSK 653/06). Tym samym przesłanką uznania danego poddasza za użytkowe jest możliwość przeznaczenia go na pobyt ludzi, a tym samym zapewnienie minimalnej wysokości, o której mowa w treści wyżej powołanego przepisu r.w.t. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 16 r.w.t. poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi stanowi kondygnację. W niniejszej sprawie poddasze budynku nie przekracza wysokości 2 metrów, a zatem nie może być potraktowane jako z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a zatem jako poddasze użytkowe i w związku z tym mamy do czynienia w sprawie z budynkiem jednokondygnacyjnym, parterowym. Niezależnie od powyższego zakwestionowano także ustalenie, iż miałby to być budynek rekreacji indywidualnej. W tym zakresie regulacja wynikająca z art. 30 upb jest nieostra i w tej ustawie - prawo budowlane, brak jest legalnej definicji pojęcia "budynku rekreacji indywidualnej". Treść w/w przepisu, że budynek służy do okresowego wypoczynku nie jest definicją legalną w rozumieniu upb, która w art. 3 określa ich znaczenie. W przepisie tym - art. 3 nie jest wymienione w/w pojęcie. Wskazane w zaskarżonej decyzji właściwości budowy, czy kryteria oceny jak miejsce i sposób jego posadowienia, a także jego rozmiar, konstrukcja i rozkład oraz wyposażenie pomieszczeń mogą także uzasadniać gospodarczy charakter budowanego budynku. Wielokrotnie wskazywano, że skarżący jestem rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. W dniu 5 grudnia 2024 r. została przeprowadzona kontrola legalności budowy budynku, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w P. Ustalono, iż znajduje się na tej działce budynek w wymiarach 6 m x 4 m, powierzchnia zabudowy wynosi 24 m2, że do budynku od strony południowej został dobudowany zadaszony taras o wymiarach 2,5 m x 7 m. Podczas kontroli wyjaśnił skarżący, że budynek został wybudowany w 2022 r., a przed rozpoczęciem robót nie starał się o wydanie pozwolenia czy zgłoszenia, ponieważ budowa budynków o powierzchni do 35 m2 nie wymaga zgłoszenia. Wyjaśnił, iż kwestionuje ustalenia w zakresie jakim przyjęto, iż przedmiotowy budynek stanowi budynek rekreacji indywidualnej. Nie pełni on takiej funkcji, a zamiarem było postawienie po prostu budynku gospodarczego mieszczącego się w wymiarach zewnętrznych przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych nie większej niż 6 metrów i wysokości nie większej niż 7 m. Taki też budynek wybudował. Jest rolnikiem i w związku z tym na dowód tego faktu przedłożył, w toku postępowania, nakaz płatniczy łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 rok Wójta Gminy S., a także Wójta Gminy S., od podatku rolnego, od nieruchomości oraz podatku leśnego, wydanych na jego rzecz, z których wynika m.in., iż jest płatnikiem tego podatku od gruntów rolnych i leśnych o wielkości ponad 1,5 hektara. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Jak wskazał wyżej, jego zamiarem było postawienie po prostu budynku gospodarczego mieszczącego się w wymiarach zewnętrznych przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych nie większej niż 6 metrów i wysokości nie większej niż 7 m. Taki też budynek wybudował, który służy mu w celach rolniczych, albowiem prowadzi gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami procedury. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Jak wynika z zaskarżonych postanowień, organ dokonał rozstrzygnięcia m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie się do w/w przepisu podyktowane było tym, że w ocenie organu przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a warunek uzyskania pozwolenia wynikał z tego, że obiekt ten jest budynkiem dwukondygnacyjnym. W świetle przepisów obowiązujących zarówno w przyjętej przez organ dacie wszczęcia budowy, dacie jej zakończenia, jak również obecnie, wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35 m2 - czyli jak w przedmiotowym wypadku - pozwolenia na budowę nie wymagały. Tymczasem pomimo, że organ uznał przedmiotowy budynek za dwukondygnacyjny, to nie poczynił w tym względzie absolutnie żadnych ustaleń. Poza stwierdzeniami, które nie zostały poparte żadnymi ustaleniami, z materiału dowodowego nie wynika dlaczego organ zakwalifikował przedmiotowy budynek jako dwukondygnacyjny. Sam fakt, że obiekt ma dach dwuspadowy, a nie płaski nie oznacza automatycznie, że pod połaciami dachu znajduje się kondygnacja budynku o jakiej mowa w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że dokumentacja fotograficzna znajdująca się na k. 28 akt organu II instancji oraz obrazująca poddasze, a znajdująca się na nieponumerowanych kartach akt organu I instancji, dotyczy obiektu innego niż przedmiotowy. Z fotografii wykonanych z zewnątrz jednoznacznie też wynika, że budynek którego poddasze sfotografowano, jest wyraźnie wyższy od budynku, który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Biorąc natomiast pod uwagę, że "kondygnacja" jest terminem zdefiniowanym w w/w rozporządzeniu, organ winien był dokonać stosownych ustaleń, koniecznych do wyrażenia oceny, czy przestrzeń pomiędzy dachem, a kondygnacją parteru przedmiotowego budynku, formalnie może zostać zakwalifikowana jako kondygnacja. Nie są natomiast trafne zarzuty skargi, kwestionujące kwalifikację przeznaczenia przedmiotowego budynku. Z materiału dowodowego, w szczególności obszernej dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowy budynek jest budynkiem rekreacji indywidualnej, czyli budynkiem przeznaczonym do okresowego wypoczynku. Konkludując, w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy i dokona ustaleń, które dadzą podstawę do odpowiedniego zakwalifikowania przestrzeni znajdującej się nad kondygnacją parteru przedmiotowego budynku, a co za tym idzie da odpowiedź, czy przedmiotowy budynek jest parterowy, czy dwukondygnacyjny. Następnie stosownie do dokonanych ustaleń rozstrzygnie sprawę, stosując właściwe w tym względzie przepisy prawa. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy (pkt II wyroku), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.