II SA/Kr 1606/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.G. , M.G. i T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji I. odrzuca skargę T.J. ; II. oddala skargę J.G. i M.G. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 3.07.2009r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A" z dnia 4.03.2008r., uzupełnionego w dniu 26.03.2008r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na montażu dwóch masztów wraz z antenami na dachu istniejącego budynku, na terenie obejmującym działkę nr "1" obr. [...] w T.. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Podniesiono, iż wniosek złożony przez inwestora zawiera niezbędne warunki z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a obszar wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu ustalono, iż na poziomie zamontowania anten tj. na wysokości około 6,2 m ponad istniejący dach budynku mieszkalnego znajdującego się w T. przy ulicy [...], nie występują żadne obiekty przeznaczone na pobyt ludzi, którzy mogliby być w związku z tym narażeni na oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Nadto urządzenia nadawczo - odbiorcze umiejscowione mają być w zamkniętych obudowach ekranujących, uszczelnionych pod względem elektromagnetycznym, dzięki czemu emisja pola elektromagnetycznego z ich wnętrza będzie pomijalna. Wskazano, iż zamontowanie anten sektorowych i anten radiolinii na konstrukcji dwóch stalowych masztów rurowych na poziomie około 6,2 m ponad istniejący dach budynku mieszkalnego nie będzie w żaden sposób oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności. W analizie zaznaczono także, iż dojazd do działki odbywał się będzie od strony ulicy [...]. Działka nr "1" uzbrojona jest w energię elektryczną i istnieje możliwość przyłączenia do istniejącej sieci urządzeń objętych niniejszym postępowaniem. Nadto ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Od decyzji tej odwołanie złożyli J. i M. G. oraz U. J. i T. J.. J. i M. G. podnieśli, iż sprzeciwiają się lokalizacji inwestycji ze względu na oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomość, na której znajduje się Ich dom mieszkalny. U. J. i T. J. podnieśli natomiast, iż decyzja nie zawiera drugiego załącznika graficznego, błędnie wykonano analizę terenu, nie dokonano wymaganych uzgodnień, nie sporządzono raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie określono sposobu zasilania stacji ani też dostępu do niej od strony drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27.08.2009r. znak: [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wniesionego odwołania. Wskazał następnie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Dalej wskazano że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Organ administracyjny opisał różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach. Wskazał m.in., iż w odróżnieniu od zamierzeń objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze, bądź prawie zawsze, będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, zatem dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro więc warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, to niedopuszczalna jest próba wprowadzenia go do konkretnego rozstrzygnięcia za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny. Wszystkie, zastrzeżone dla "zwykłej" inwestycji uwarunkowania mają zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności lub przebudowie istniejącego ładu architektoniczne - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. SKO w [...] podniosło, iż z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja transformatorowa oraz linie średniego i niskiego napięcia, wynika konieczność zachowania wymogów technicznych przewidzianych dla tego rodzaju inwestycji. Zachowanie tych wymogów technicznych prowadzi z kolei do tego, iż nie jest możliwe zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i z reguły takie inwestycje celu publicznego wprowadzają jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało, iż w niniejszej sprawie brak jest przepisów odrębnych które powodowałyby, że należy odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji. Kwestia była również przedmiotem przeprowadzonej analizy w wyniku której ustalono, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się wydaniu pozytywnej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: S. P., L. K., M. K., M. H., R. W., M. P., I. P., T. J., J. G. i M. G. podnosząc, iż wydane w sprawie decyzje naruszają art.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (inwestycja zaburza ład przestrzenny i walory krajobrazowe) oraz niezaspokaja potrzeb mieszkańców w zakresie poprawy jakości ich życia. W odrębnej skardze U. J. zarzuciła, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 kpa oraz 50 ust. 1 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust.3 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła organom administracyjnym m.in. nie dołączenie do decyzji załącznika graficznego w postaci mapy ewidencyjnej, wadliwe przeprowadzenie analizy przyległego terenu, brak uzgodnień branżowych, nie ustalenie dojazdu do terenu inwestycji, brak określenia możliwości zasilania w energię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1606/09 WSA w Krakowie odrzucił skargi: S. P., L. K., M. K., M. H., R. W., M. P., I. P. i U. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Skarżący T. J. zarządzeniem z dnia 3.11.2009r. został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania (data zwrotnego potwierdzenia odbioru -12.11.2009r.) i pouczenia, skarżący w terminie nie uiścił wpisu od złożonej skargi. Wobec powyższego skarga T. J. podlegała odrzuceniu w oparciu o art. art. 220 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu (pkt I sentencji). Badając legalność zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia ze skargi wniesionej przez J. G. i M. G., Sąd stwierdził, iż pozostaje ono w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 50 ust. 1 w/w ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie celu publicznego, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny" (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 roku, IV SA/Wa 2037/06, Lex Nr 319149). W stanie faktycznym sprawy inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na montażu dwóch masztów wraz z antenami. Z cytowanych przepisów wynika, że planowane, w przedmiotowe sprawie, przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, które stwierdza, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 811/05, LEX nr 236467). Organ zatem dokonał prawidłowej kwalifikacji wniosku do trybu postępowania uregulowanego w art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 powołanej ustawy w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) inwestycja celu publicznego w postaci montażu dwóch masztów wraz z antenami, lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie, obszar na którym projektowana jest inwestycja, nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, dlatego też istniała podstawa (art. 50 ust. 1 ustawy) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a zatem podmiotu, który będzie faktycznie realizował określony cel publiczny na nieruchomości. Inwestorem występującym w przedmiotowej sprawie jest "A". Podkreślenia jednak wymaga treść art. 56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, iż decyzja taka jest decyzją związaną, a podmiot ubiegający się o taką decyzję ma roszczenie o jej udzielenie, jeśli tylko jego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji, gdy zlokalizowanie tej inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć należy, iż w dokumencie pn. kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazano, iż anteny radioliniowe wyłączone z kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządzenia raportu. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ drugiej instancji, nie wykazały niezgodności wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji - montażu dwóch masztów wraz z antenami. Również Sąd nie dostrzegł takiej niezgodności, która byłaby podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie można podzielić zarzutów skargi, że organy administracyjne nie określiły możliwości zasilania inwestycji energię i nie ustaliły dojazdu do terenu inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalono, iż dojazd do działki nr "1" odbywał się będzie od strony ulicy [...]. Działka ta uzbrojona jest w energię elektryczną i istnieje możliwość przyłączenia do istniejącej sieci urządzeń objętych niniejszym postępowaniem. Zaznaczyć również należy, iż planowana inwestycja, o parametrach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego, nie wymaga w świetle obowiązującego prawa uzgodnień lub opinii właściwych organów administracyjnych z zakresu ochrony środowiska naturalnego. Odnośnie zarzutu skargi naruszenie przez organy administracyjne art. 1 ust. 2 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, należy uznać, iż jest on bezzasadny. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06), w którym Sąd stwierdził, że "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa." W ocenie Sądu nie jest możliwe przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji mogłaby być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 ustawy. Byłoby to sprzeczne z charakterem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Decyzja taka (podobnie zresztą jak i decyzja o warunkach zabudowy) wiąże się pośrednio z kwestią kształtowania prawa własności (zakresem jego wykonywania). Niedopuszczalne jest zatem, aby organ administracyjny ingerował w prawo własności bez wyraźnie przepisanej mu ustawą kompetencji. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może czynić to wyłącznie rada gminy poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie jest możliwe oparcie decyzji negatywnej wyłącznie na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona. Czyniłoby to z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i tym bardziej, że ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II SA/Lu 618/07). Sąd również z urzędu dokonując kontroli zaskarżonej decyzję nie dopatrzył się naruszenia przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.