II SA/Kr 1619/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi ze skargi E. B. i K. B. na uchwałę nr XLVI/402/2023 Rady Gminy Gnojnik z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik – Etap I I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Gnojnik solidarnie na rzecz E. B. i K. B. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. B. i K. B. złożyli skargę na uchwałę nr XLVI/402/2023 Rady Gminy Gnojnik z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gnojnik – Etap I w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie zapisów Studium Uwarunkowań Przestrzennych Gminy Gnojnik w odniesieniu do działki nr [...] Obręb L. określonych uchwałą Rady Gminy Gnojnik z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gnojnik, przyjętym Uchwałą Rady Gminy Gnojnik Nr XXXI/300/14 z dnia 29 stycznia 2014 r., powyższa działka znajdowała się częściowo w terenach D20 MU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej) oraz częściowo w terenach D62 RP, RS (tereny użytków rolnych i sadów). W dniu 21 stycznia 2019 r. skarżący złożyli wniosek o dokonanie zmiany w planie dla części działki, wskazanej w załączniku graficznym, z funkcji rolnej na usługową. W dniu 12 lutego 2021 r. Rada Gminy Gnojnik uchwałą nr XXIV/213/2021 przystąpiła do sporządzenia punktowej zmiany planu w zakresie obszaru L – obejmującego część terenu oznaczonego symbolem D20 MU oraz D62 RP,RS, przy czym w załączniku nr 3 wskazano obszar znacznie szerszy niż wskazany przez skarżących, obejmujący również część działki, na której posadowiona była stodoła. Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia części działki, z tym, że obszar objęty zmianą jest znacznie większy od wnioskowanego obszaru oraz różny od obszaru wyznaczonego w uchwale kierunkowej z dnia 12 lutego 2021 r. i obejmuje część działki, na której znajduje się stodoła oraz część działki przylegającą bezpośrednio do sieci elektroenergetycznej. Ponadto uchwała jest niezgodna z zapisami Studium, bowiem rozszerza obszar przeznaczony pod działalność usługową na obszary, które zgodnie ze Studium nie miały takiego przeznaczenia. Powyższa zmiana znacząco ograniczyła prawo własności skarżących, uniemożliwiając im np. wykonanie odbudowę zniszczonej stodoły. Powyższa zmiana dokonana została wbrew wnioskowi skarżących i nie jest uzasadniona żadnym ważnym interesem społecznym. Rada Gminy Gnojnik uznała skargę za zasadną i wniosła w odpowiedzi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ zgodził się ze skarżącymi, że zmiana miejscowego planu została przyjęta niezgodnie z podjętą uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu z dnia 12 lutego 2021 r. Jeżeli zaś chodzi o niezgodność ze Studium, organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 53/22 Studium to zostało uznane za niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w cyt. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wstępnym etapem rozpoczynającym procedurę planistyczną, bezpośrednio zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest podjęcie uchwały, o której mowa w art. 14 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że: 1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. 2. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Oceniając znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że tego rodzaju uchwała inicjuje procedurę planistyczną, stanowiąc zapowiedź podjęcia przez radę gminy sekwencji prac, określonych w art. 17 u.p.z.p., zmierzających do uchwalenia planu miejscowego i ma na celu określenie zasięgu terytorialnego tego planu, tj. granic obszaru objętego projektem planu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 751/25). W innym z wyroków WSA we Wrocławiu tłumaczył, że funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 589/24). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała uchwała XLVI/402/2023 Rady Gminy Gnojnik z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gnojnik – Etap I w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowany fragment załącznika graficznego do uchwały dotknięty jest wadą powodującą nieważność tej uchwały, albowiem przekracza obszar objęty postępowaniem planistycznym, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego (uchwały intencyjnej) z dnia 12 lutego 2021 r. Wskazuje na to jednoznacznie porównanie załącznika nr 3 do uchwały intencyjnej oraz załącznika nr 1/1a do zaskarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że obszar oznaczony w załączniku nr 1/1a wykracza poza obszar objęty zmianą planu, określony w załączniku nr 3, sięgając aż do linii sieci elektroenergetycznej, podczas, gdy granice terenu z załącznika nr 3 kończą się wcześniej. Okoliczność ta jest przyznana przez strony postępowania. Oznacza to, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazano powyżej, zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 u.p.z.p., integralną częścią uchwały intencyjnej, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, naruszenie istotnych zasad lub trybu sporządzenia planu, powoduje nieważność uchwały. Wykroczenie w planie zagospodarowania poza ramy terytorialne wyznaczone w uchwale intencyjnej stanowi istotne uchybienie, skutkowało bowiem ustaleniem planistycznego przeznaczenia terenu, który wcześniej nie został objęty procedurą. W tej sytuacji zbędna stała się analiza, czy kwestionowana zmiana podyktowana była ważnym interesem społecznym oraz czy była zgodna ze Studium uwarunkowań. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w pkt 1 na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.