II SA/Kr 1625/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprzeciwu A. R. i A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2025 r., znak: SKO.Oś/4170/486/2025 w przedmiocie ustalenia obowiązku usunięcia odpadów sprzeciw oddala. Przedmiotem sprzeciwu A. R. i A. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2025 roku, znak: SKO.Oś/4170/486/2025 uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 21 października 2025 r. znak: WŚK.606.2.2025 w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w S. przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 21 października 2025 r. znak: WŚK.606.2.2025 Burmistrz Miasta i Gminy N. w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w S. ustalił względem A. R. oraz A. R., jako posiadaczy odpadów, następujące obowiązki: 1. ustalono obowiązek usunięcia odpadów o następujących kodach: 17 05 04 — gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, 17 01 01 — odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów składowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w S. . Odpady mas ziemnych gruzu rozplantowanych na powierzchni przedmiotowych działek należy usunąć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia tych odpadów, tj. ok. 1783 Mg; 2. ustalono, iż obowiązek o którym mowa w pkt. 1 zostanie wykonany w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie, wydane przez właściwy organ; 3. ustalono, iż obowiązek o którym mowa w pkt. 1 zostanie wykonany w terminie 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; 4. ustalono obowiązek pisemnego powiadomienia burmistrza o wykonaniu nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji działając w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów składowanych na działce nr [...] i [...] w S. , zgodnie z otrzymanym pismem z dnia 13 maja 2025 r. w którym to zawiadomiono Burmistrza Miasta i Gminy N. o nielegalnym składowaniu odpadów na przedmiotowych działkach. Organ I instancji wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2025 r. przeprowadzono oględziny terenu i na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w S. stwierdzono rozplantowane masy ziemne ok. 1 m wyżej w stosunku do działek sąsiednich: [...] i [...]. Wskazano także, że obecne podczas kontroli osoby oświadczyły, że wszystkie masy ziemne zgromadzone na działkach pochodzą z trwającej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na co posiadają pozwolenie wydane przez Starostę W. . Podano dalej, że w toku przeprowadzonych czynności organ pozyskał zdjęcia lotnicze, na których widać zdeponowane masy ziemne systematyczne nawożone na przestrzeni lat 2016-2024. Odwołanie od niniejszej decyzji w ustawowo przepisanym terminie wniosła Pani A. R. i Pan A. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 26 ust. 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a także jego błędną ocenę. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 listopada 2025 roku, znak: SKO.Oś/4170/486/2025 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 21 października 2025 r. znak: WŚK.606.2.2025 w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w S. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, znajdują się oświadczenia stron podające, że ziemia rozplantowana na terenie przedmiotowych działek pochodzi z wykopów prowadzonych na nich w związku z budową budynku mieszkalnego. Ponadto organ I instancji dość ogólnie wskazał w treści decyzji, że działka jako teren objęty pozwoleniem może zostać zabudowana i zagospodarowana zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, a roboty budowalne mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podano również, że organ I instancji pozyskał lotniczą dokumentację fotograficzną, która obrazuje stan przedmiotowych działek wskazując, że masy ziemi były sukcesywnie zwożone na działki objęte niniejszą sprawą w latach 2016-2024. Organ doszedł więc do prostego przekonania, że ziemia rozplantowana na nieruchomości nie może pochodzić z wykopów, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 21 marca 2025 r. Wskazać tu jednak należy, że tak poczynione ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji nie czynią zadość wymaganiom wynikającym z reguł kodeksowych, a to szczególnie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Należy tu również zaznaczyć że organ I instancji w toku postępowania nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości aktualnego stanu nieruchomości i składowanych na niej odpadów tak, aby możliwym było zawarcie w treści decyzji w sposób precyzyjny zobowiązania, jakie ma wykonać strona niniejszego postępowania, a przez to wskazania w sposób pełny odpadów, jakie winny być usunięte z terenu działek nr [...] i [...] w S. . W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnienie rozbieżność jak dokładnie decyzja administracyjna winna określać obowiązek nakładany na stronę. Wskazuje się, że zarówno przepis art. 26 ust. 6 u.o.o., jak i żaden inny, nie wprowadza obowiązku wskazania w decyzji ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. W orzecznictwie jednocześnie słusznie zwraca się uwagę, że brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości tego odpadu nie narusza prawa, skoro określono w niej termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów i miejsce z którego mają zostać usunięte (Wyrok NSA z 13.05.2025 r., III OSK 2627/23). Z drugiej jednak strony sądy wskazują, że decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji i bez konieczności ustalania zakresu obowiązku na etapie jego egzekucji. Decyzja wydana na mocy art. 26 ust. 2 u.o. podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i musi określać obowiązek na tyle precyzyjnie, aby jej egzekucja była możliwa (Wyrok WSA w Krakowie z 24.04.2025 r., II SA/Kr 203/25, LEX nr 3863167). Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, a w treści protokołu dość lakonicznie został opisany stan faktyczny na gruncie. Podano, że na terenie działek [...] i [...] stwierdzono rozplantowane masy ziemne ok. 1 m wyżej w stosunku do działki nr [...] i [...] w S. . Organ I instancji nie wskazał jednak, w jaki sposób dokonał owego pomiaru, nie wynika to w żaden sposób z treści protokołu a także ewentualnych dowodów fotograficznych dołączonych do protokołu z przeprowadzonych oględzin. Dalej organ wskazał, że w kilku miejscach zidentyfikowano odpady po budowie, jednak również bez odniesienia tych informacji do konkretnego miejsca ulokowania tychże odpadów oraz bez wskazania ich ilości. W treści protokołu zawarto stanowisko właścicieli, iż nie nawozili ziemi na przedmiotowe działki a rzędne terenu nie zmieniły się od 2005 r. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że akta niniejszej sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, jakie odpady znajdują się na objętych sprawą działkach, a także z jakiego czasookresu pochodzą. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ I instancji nie dokonał obserwacji odpadów złożonych na objętej sprawą nieruchomości, o czym świadczy brak informacji w tym zakresie w treści protokołu. Ponadto, dołączony do akt sprawy materiał dowodowy w postaci fotografii (3 szt.) nie ma żadnej mocy dowodowej dla niniejszej sprawy - fotografie stanowią w ocenie Kolegium jedynie spełnienie formalnej przesłanki zawarcia w treści protokołu materiału fotograficznego; nie materiał ten nie został opisany, nie uwzględniono go również w treści decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji nie miał podstaw do jednoznacznego określenia w treści decyzji rodzaju odpadów, jakie należy usunąć z działek nr [...] i [...] w S. Oparcie ustaleń organu I instancji jedynie na pobieżnych oględzinach nieruchomości, z których nawet protokół w sposób precyzyjny nie określa zgromadzonego na nieruchomości materiału, niedokonanie pomiarów różnić wysokości nieruchomości, nieprzeprowadzenie prób ziemi celem określenia pochodzenia materiału gruntowego i określenia jego rodzaju, podważa prawidłowość działań organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazuje również na powstałe wątpliwości w zakresie określenia ilości odpadów, jakie winny być usunięte przez właścicieli działek nr [...] i [...] w S. . Wskazano powyżej, że w treści protokołu z oględzin pojawia się sformułowanie o różnicy wysokości działek objętych sprawą i działek sąsiednich, która to różnica wynosi ok. Im. Wskazano, że ustalenie to w żaden sposób nie wynika z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, nie zostało wyjaśnione jak organ I instancji dokonał owego wyliczenia. Tymczasem w treści decyzji organ I instancji podaje, że w obliczeniach ilości nawiezionej ziemi przyjmuje wysokość nawiezionej warstwy ziemi na poziomie 0,6 m. Organ I instancji nie wyjaśnia skąd w jego wyliczeniach pojawia się takowa wartość, a także dlaczego przyjmuje całą powierzchnię działek do wyliczenia ilości ziemi, która winna być wywieziona z działek objętych sprawą. Zdaniem Kolegium zaniechanie takie godzi w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać w tym miejscu, że przypisanie właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach możliwe jest dopiero w przypadku stwierdzenia, że materiał zgromadzony na nieruchomości stanowi odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Ponadto ustalenia organu I instancji nie pozwalają na ustalenie, w jakim zakresie (do jakiej ilości odpadów) nie jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy o odpadach, a to z racji na wyłączenie z art. 2 pkt 3 ustawy. Wskazać tu również należy, że zasadnym jest, aby ocena dokonanych zmian na gruncie, a w tym przypadku nawiezionych na grunt odpadów, dokonana była z wykorzystaniem wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu ochrony środowiska, składowania odpadów, ich rodzaju i ilości. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało ustalone na podstawie materiału dowodowego, który w ocenie Kolegium nie jest jednoznaczny, i który nie uwzględnia wszelkich elementów istotnych do przesądzenia o zasadności nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości nr [...] i [...] w S. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, nie uzyskał innych stosownych wyjaśnień wyspecjalizowanych podmiotów. Wskazać zarazem należy, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkowym elementem postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jednakże akta niniejszej sprawy jak również treść decyzji organu I instancji nie wskazują, aby w sprawie tej poczynione zostały ustalenia mające oparcie w wiedzy specjalisty. Wskazać należy, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie posiadacza odpadów. Skoro więc aktualni właściciele działek podnoszą, że rzędne terenu nie zmieniły się w ich ocenie od 2005 r. a także że nie nawozili ziemi na przedmiotową nieruchomość wcześniej, organ winien chociażby wykazać, że w chwili nawożenia nieruchomości w latach 2016-2025 aktualni właściciele posiadali prawo własności objętych sprawą działek. Na względzie mieć należy, że ustawodawca rzeczywiście przyjmuje formułę domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, jednakże domniemanie to jest obalalne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nasypy na nieruchomości dokonywane były również w latach poprzednich. Organ I instancji winien więc ustalić, w jakim przedziale czasowym i w jaki sposób kształtowały się zmiany na nieruchomości, i kto jest posiadaczem odpadów nawożonych w tych okresach. Mając na względzie powyższe Kolegium podziela więc zarzuty przedstawione w odwołaniu, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. a przez to zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy i w jakiej ilości na nieruchomość zostały nawiezione odpady, a także określić czy nawiezione materiały stanowią rzeczywiście odpady, do których usunięcia zobowiązany jest ich posiadacz - dokonanie prób, wykazanie rodzaju odpadów zalegających na nieruchomości. Ponadto organ I instancji powinien ustalić kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w S. , a ustalenia te winien dokonać w oparciu o materiał dowodowy. Wskazać tu należy również, że opieranie się jedynie na dokonanych w sprawie oględzinach nieruchomości i fotografiach lotniczych, nie realizuje kodeksowych zasad prawidłowego postępowania administracyjnego, a to szczególnie art. 7 k.p.a. i ogólnej dyspozycji kodeksowej, zgodnie z którą to organ administracji publicznej prowadzi postępowania administracyjne. Organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie w tejże sprawie winien dokonać samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie orzec. Kolegium - co już wykazano powyżej - nie zaprzecza zasadności powołania biegłego w niniejszej sprawie. Należy jednak pamiętać, że treść uzasadnienia decyzji nie może stanowić jedynie powtórzenia zapisów ekspertyzy, a winna być sporządzona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. a to uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji winien ustalić więc, czy na przedmiotowych działkach rzeczywiście składowane są odpady, czy materiał zgromadzony w latach 2016-2024 został na tych działkach rozplantowany i czy to w zakresie tego materiału aktualnie toczy się przedmiotowe postępowanie. Organ winien dokonać ustaleń co do rodzaju materiału znajdującego się na nieruchomości oraz ich ilości, a także winien wskazać w jaki sposób dokonuje wyliczenia ilości odpadów, względem których nakłada obowiązek ich usunięcia. Ustalenia ta winny obejmować ilość odpadów, która mogłaby pochodzić z prowadzonych robót budowlanych, a także ilość ziemi, która może być wykorzystana do utwardzenia nieruchomości. Aktualnie zebrany materiał dowodowy w tym zakresie nie pozwala na zbadanie i ocenę przedmiotowej sprawy przez organ II instancji. Kolegium wskazuje zarazem, że nie przesądza, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście materiał zgromadzony na działkach nr [...] i [...] stanowi odpad czy też jest materiałem pochodzącym z robót budowlanych, i w jego zakresie nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Wskazać należy, że materiał dowodowy w postaci fotografii lotniczych przedstawia nasypy ziemi, jednak to w postępowaniu organ winien ustalić zakres tych prac a także kwalifikację danej ziemi/gruntu/ materiału za odpad i zasadność nałożenia obowiązku ich usunięcia zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sprzeciw od tej decyzji wnieśli A. R. i A. R., podnosząc zarzut naruszenia art. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wr zw. z art. 26 ust.2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy ustawy o odpadach mają zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy faktycznie doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym zaś w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że teren był wykorzystywany do składowania czy magazynowania odpadów, zaś czynności polegające na niwelacji i utwardzeniu gruntu nawet przed rozpoczęciem budowy nie stanowią "magazynowania odpadów", a nadto w odniesieniu do mas ziemi na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] winno znaleźć zastosowanie wyłączenie w nich określone, bowiem jest to niezanieczyszczona gleba i inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie robót budowlanych, zaś materiał ten został wykorzystany do celów' budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty - a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w- Krakowie winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie. Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanek stosowania art. 26 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo uchylenia przedmiotowej decyzji nie uwzględniono, zarzutów Strony podniesionych w odwołaniu z dnia 04.11.2025 roku. Przy tym wskazać należy, iż tutejszy Organ nie odniósł się w szczególności do stwierdzeń Strony dotyczących naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy faktycznie doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym, zaś w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że teren był wykorzystywany do składowania czy magazynowania odpadów, zaś czynności polegające na niwelacji i utwardzeniu gruntu nawet przed rozpoczęciem budowy nie stanowią "magazynowania" odpadów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materiał użyty do podniesienia terenu stanowił ziemię pochodzącą z prowadzonych prac budowlanych w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku, zgodnie z decyzją Starosty Wielickiego z dnia 21 marca 2025 r. Celem podjętych działań była niwelacja i przygotowanie terenu pod zabudowę, nie zaś wykorzystanie terenu do składowania odpadów. Organ całkowicie pominął tę okoliczność, mimo że wynika ona z treści pozwolenia na budowę, jak i z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 23 sirpnia2025 r., w którym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie prowadzonych robót ziemnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się przy tym do podnoszonej przez Odwołujących kwestii zakwalifikowania przedmiotu czy substancji do kategorii "odpadów", które jest przede wszystkim konsekwencją zachowania posiadacza i znaczenia sformułowania "pozbyć się" - podczas gdy Strony wskazały, że ziemia nie stanowi dla Odwołujących "odpadu", którego chcieli się "pozbyć", lecz służy niwelacji terenu w związku z prowadzoną inwestycją związaną z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W treści uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Organ I Instancji nie ustalił nawet, jakie konkretnie odpady mają zostać usunięte, ani czy materiał znajdujący się na działce w ogóle stanowi odpady w rozumieniu ustawy'. Organ oparł się na lakonicznych oględzinach i nie wykonał żadnych badań ani analiz, które umożliwiłyby jednoznaczne zakwalifikowanie materiału. Brak precyzyjnego określenia odpadów czyni decyzję Burmistrza niewykonalną, a tym samym - bezprzedmiotową. Ustalenie rodzaju odpadu jest warunkiem koniecznym wydania decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, ponieważ dopiero identyfikacja czy mamy do czynienia z odpadem oraz ustalenie jego rodzaju pozwala na określenie obowiązku oraz sposobu jego wykonania. Organ I Instancji tego obowiązku nie zrealizował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że materiał znajdujący się na działce może stanowić niezanieczyszczoną ziemię, wydobytą w trakcie robót budowlanych na tej samej nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt. 3 ustawy o odpadach, takiego materiału w ogóle nie kwalifikuje się jako odpady, jeżeli został on wykorzystany na działce, z której pochodzi. To uzasadnienie ma kluczowy charakter - jeżeli materiał nie jest odpadem to Organ nie ma podstawy prawnej do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach. Oznacza to, że postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ I Instancji nie miał podstawy, by zakwalifikować materiał jako odpad. Zgodnie z art. 2 pkt. 3 ustawy, niezanieczyszczona ziemia wykorzystywana na tej samej działce nie podlega reżimowi ustawy’ o odpadach. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze to dostrzegło, potwierdza, że decyzja Burmistrza powinna była zostać uchylona i postępowanie umorzone, ponieważ brak jest przedmiotu, który można uznać za odpad. Postępowanie było zatem bezprzedmiotowe, co obliguje Organ Odwoławczy nie do przekazania sprawy, lecz do jej umorzenia. W niniejszej sprawie żaden z powyższych warunków nie został spełniony. Nie stwierdzono faktycznego "magazynowania" odpadów, a jedynie obecność gruntu i materiałów naturalnych pochodzących z budowy. Organ pominął przy tym fakt, że działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (oznaczenie 3MU2 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług), co wprost dopuszcza wykonywanie robót ziemnych i niwelacyjnych w ramach inwestycji budowlanych. Nakaz usunięcia "1783 Mg odpadów" jest więc nie tylko nieuzasadnione faktycznie, ale również pozbawione podstawy prawnej, gdyż w niniejszej sprawie - z uwagi na wyłączenie, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach - nie znajduje zastosowania przepis tej ustawy. Z ostrożności należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny stanu faktycznego w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji merytorycznej. Decyzja Kolegium zawiera bowiem szczegółową analizę ustaleń Organu I Instancji, wskazanie konkretnych naruszeń norm proceduralnych, ocenę materiału dowodowego oraz wskazanie, jakie fakty są niewykazane. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało pełnej i samodzielnej oceny stanu faktycznego, ustalając, że decyzja Burmistrza była nieważna merytorycznie z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia istnienia odpadów. W świetle art. 136 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, przeprowadzenia niezbędnych czynności oraz doprowadzenia sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, a jego zastosowanie jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy Organ Odwoławczy nie jest w stanie usunąć braków oraz konieczne byłoby przeprowadzanie postępowania dowodowego jedynie przez Organ I Instancji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponowało kompletną analizą naruszeń i mogło samodzielnie rozstrzygnąć sprawę przez uchylenie decyzji Burmistrza i umorzenie postępowania. Zamiast tego zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z funkcją postępowania odwoławczego, prowadząc do przedłużenia postępowania i naruszenia zasady szybkości działania organów oraz zasady zaufania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się postępowanie przed sądami administracyjnymi, jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.; - dalej jako "p.p.s.a."), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej łączy się z daleko idącymi ograniczeniami w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Ocena organu w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. W postępowaniu, którego przedmiotem jest usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania organ stosownie do art. 26 ust. 2i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1587 ze zm.) – dalej jako "uOdp", organy były obowiązane do ustalenia czy miało miejsce składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscu co tego nieprzeznaczonym, a ponadto kto jest posiadaczem tych odpadów, a także do określenia jakiego rodzaju są do odpady. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu do decyzji z dnia 25 listopada 2025 roku organ I instancji nie ustalił w jakim przedziale czasowym i w jaki sposób kształtowały się zmiany na nieruchomości, i kto jest posiadaczem odpadów nawożonych w tych okresach, także nie ustalił czy w istocie nawiezione materiały stanowią rzeczywiście odpady, do których usunięcia zobowiązany jest ich posiadacz. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało ustalone na podstawie materiału dowodowego, który nie jest kompletny i nie uwzględnia wszystkich elementów istotnych do przesądzenia o zasadności nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości nr [...] i [...] w S. Trafnie zauważa Kolegium, że zgromadzony materiał w sprawie jest wręcz szczątkowy i sprowadza się jedynie do protokołu oględzin, fragmentu projektu budowlanego obejmującego projekt zagospodarowania działki nr [...] i [...] w S. , dwóch ortofotomap oraz porównania ukształtowania terenu na wskazanych działkach na podstawie danych numerycznego modelu terenu w dniu 7 grudnia 2011 roku i 21 czerwca 2024 roku. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia faktyczne w żaden sposób nie wynikają z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Kolegium pokreśliło, że organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie posiadacza odpadów, w tym nie ustalił w jakim przedziale czasowym i w jaki sposób kształtowały się zmiany na nieruchomości, i kto jest posiadaczem odpadów nawożonych w tych okresach. Ponadto organ powinien określić czy nawiezione materiały stanowią rzeczywiście odpady, do których usunięcia zobowiązany jest ich posiadacz, w tym jakiego rodzaju są to odpady. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie całkowicie pominięto dokonanie oceny materiału dowodowego w zakresie okoliczności przedstawionych przez właściciela działki nr [...] i [...] mających dowieść, że to nie on jest posiadaczem odpadów. Trzeba zauważyć, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 32719/19). Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zaniechano zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego w powyższym zakresie, a kwestia ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem decyduje o tym, na jaki podmiot zostanie nałożony ewentualny nakaz usunięcia odpadów. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania czyni niemożliwym kontrolę instancyjną. Oznacza to, że w sprawie nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Powyżej przedstawione racje czynią w sposób dostateczny uzasadnionym wydanie decyzji kasacyjnej. Stąd bezprzedmiotowe byłyby dalsze rozważania czy nakaz usunięcia odpadów został orzeczony w sposób klarowny i czy ewentualne niejasności byłyby możliwe do usunięcia w drodze wykładni. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.