II SA/Kr 1630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C.J,. na decyzję Wojewody z dnia 10 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej C.J. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda [....] decyzją z dnia 10 września 2012r., znak [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta T. od decyzji Starosty [....] z dnia 30 stycznia 2012 r., znak [....] , sprostowanej postanowieniem Starosty [....] z dnia 3 września 2012 r., znak [....] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł: I. o zwrocie na rzecz C.J. nieruchomości położonej w T. , stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta T. , oznaczonej jako działka nr [....] , obr. [....] , o pow. 0,4638 ha; II. o zobowiązaniu C.J. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta T. kwoty 191 356,00 zł. odpowiadającej kwocie odszkodowania jakie osoba ta otrzymała z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości, powiększonej o kwotę o jaką wzrosła wartość tej nieruchomości, na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu; III. o spłacie wskazanej w pkt II. należności w dziesięciu ratach rocznych w sposób następujący: - pierwsza rata w kwocie 19 135,60 zł płatna jest w terminie 14 od dnia, w którym niniejsza decyzja, stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna, - pozostałe dziewięć rat, każda w wysokości 19 135,60 zł., płatne w terminie do 28 lutego za dany rok kalendarzowy począwszy od roku następującego po roku, w którym niniejsza decyzja, stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna, z odsetkami ustawowymi w przypadku zwłoki; IV. o ustanowieniu hipoteki przymusowej w wysokości 191 356,00 zł. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obr. [....] , miasto T. , w dziale IV. nowo założonej księgi wieczystej, dla zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta T. z tytułu zwrotu nieruchomości, która podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski; V. o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie zatwierdza podział nieruchomości położonej w T. obr. [....] , oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,6945 ha (operat.....) i stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów; VI. o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda [....] zacytował rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Streszczając następnie jego motywy podał, że zgodnie z ustaleniami poczynionych przez organ pierwszej instancji nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [....] , obr. [....] , położona w T. , powstała z części działki nr [....] , która przeszła na rzecz Skarbu Państwa w wyniku zarządzenia Prezydenta Miasta T. z dnia 28 czerwca 1979 r. nr [....] w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście [....] i jego podziale na normatywne działki budowlane, wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Na nieruchomości tej, w części objętej wnioskiem o zwrot, w terminie 7 lat od dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia, tj. utworzenia wewnątrzosiedlowej zieleni parkowej, stanowiącej miejsce wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców osiedla, z przewidywanymi urządzeniami gier i zabaw dla dzieci, a zatem stała się ona zbędna na ten cel. Jednocześnie pomimo, iż rzeczoznawca majątkowy określił zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu o kwotę 89 189,00 zł., Starosta T. zobowiązał wnioskodawczynię jedynie do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość zwaloryzowanego odszkodowania jakie otrzymała z tytułu wywłaszczenia, tj. kwoty 98 140,08 zł. Wskazał w tym zakresie, że z operatu szacunkowego wynika, iż na różnicę wartości nieruchomości wpływy mają takie cechy jak : zagospodarowanie nieruchomości, dostępność komunikacyjna, sąsiedztwo, wyposażenie w media. Starosta T. stwierdził, iż tych cech nieruchomości nie można traktować jako zmian wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, a ponadto działania te zostały podjęte po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [....] zacytował następnie fragment odwołania od decyzji Starosty T. złożonego w dniu 13 lutego 2012 r. przez Gminę Miasta T. , w którym zarzucono błędne ustalenie, że dokonanie nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych oraz poczynienie innych nakładów wymienionych w operacie szacunkowym nie było wynikiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. Rozpoznając zaś sprawę w drugiej instancji Wojewoda [....] wskazał na następujące okoliczności. Decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa elementy, tj. rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Jest to jednak jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie, w którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Przemawia za tym zasada równego traktowania podmiotów w zakresie powinności, tzn. poprzedniego i obecnego właściciela zwracanej nieruchomości. Z uwagi na to, że zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia może nastąpić jedynie przy jednoczesnym zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wypłaconego niegdyś odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej, uzasadnione jest przyjęcie, że nawet w sytuacji kwestionowania przez stronę jedynie zawartego w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcia w sprawie rozliczeń organ odwoławczy jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli całej decyzji w sprawie zwrotu, a więc rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości i rozstrzygnięcia w sprawie rozliczeń z tego tytułu pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do zasadności zwrotu nieruchomości położonej w T. , stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta T. , oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] o pow. 0,4638 ha, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedyna uprawniona do tego osoba, tj. poprzednia właścicielka – C.J. Po drugie, nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej przejęcie (a konkretnie dawnej działki nr...., obr. [....] , z której powstała działka nr....) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach o osiedlach. Zgodnie z art. 137 ust. 1 gospodarce nieruchomościami, o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości można orzec wówczas gdy: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności. Podstawową kwestią w tym zakresie jest zaś jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Ze względu na fakt, że cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W wyroku z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/ Kr 76/03, wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "nie można kwestionować ustaleń organu dotyczących celu przejęcia spornej nieruchomości, ponieważ cel ten wynikał jasno zarówno z postanowień ustawy z 6 lipca 1972 r. jak i zarządzenia nr 14/79 w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście [....] i jego podziale na normatywne działki budowlane, które powoływało się na zarządzenie nr [....] z dnia 12 września 1978 r. Prezydenta Miasta T. zatwierdzające miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] w T. Z dokumentów tych wynika, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej znalazły się w obszarze objętym § 1 zarządzenia nr 14/79 natomiast z tekstu planu oraz analizy załącznika graficznego wynika, że nieruchomości te znalazły się na obszarze oznaczonym jako projektowana zieleń parkowa wewnątrzosiedlowa, stanowiąca miejsce wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców osiedla, z przewidywanymi urządzeniami dla gier i zabaw dla dzieci". Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona . W opinii organu odwoławczego, z całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów można wysnuć wniosek, iż wprawdzie w drugiej połowie lat osiemdziesiątych lub nawet pod koniec tej dekady na części terenu odpowiadającego działce nr [....] były podejmowane działania w pewien sposób korespondujące z wyżej przytoczonym celem wywłaszczenia (sadzenie drzew, zrobienie tzw. górki saneczkowej oraz huśtawek dla dzieci), jednak był to efekt tylko i wyłączenie aktywności mieszkających tam osób (tzw. "czyn społeczny"), które niejako "na własną rękę", starały się przynajmniej w części zagospodarować ten obszar w sposób, który umożliwi wykorzystanie go jako terenu rekreacyjnego. Dopiero na początku lat dziewięćdziesiątych, a więc po upływie ponad 10 lat chwili przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, obszar ten zaczął być zagospodarowywany w sposób bardziej zorganizowany przez Urząd Miasta T. Wówczas zostały tam umieszczone nowe urządzenia placu zabaw, powstało boisko asfaltowe oraz urządzono oświetlenie. Taki stan obrazują zeznania świadków oraz podpisany przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego w T. protokół z wizji na działce nr [....] , obr. [....] , z dnia 2 lipca 1991 r., czy skierowane do C.J. pismo Urzędu Miasta T. z dnia 13 listopada 1991 r. nr [....] , w którym wskazano, że "działka nr [....] obr. [....] stanowiąca wg planu zagospodarowania przestrzennego T. zieleń osiedlową może zostać wydzierżawiona. Teren ten w najbliższym czasie ma zostać zagospodarowany zgodnie z jego przeznaczeniem, a dotychczasowi dzierżawcy otrzymali nakaz usunięcia obiektów trwałych samowolnie przez nich wybudowanych". Wszystkie wyżej powołane w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że co najmniej do końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości - w postaci parkowej zieleni wewnątrzosiedlowej wraz z urządzeniami do zabaw i gier dla dzieci - nie był w ogóle realizowany, a tym samym działkę nr [....] , obr. [....] , położoną w T. , należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 140 ust. 4 powyższej ustawy, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - tj. podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy tej przez inny podmiot (np. dzierżawce lub najemcę) - zostały poczynione nakłady. Pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma przy tym odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 u.g.n. odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. W szczególności, brak jest obecnie podstaw do oceny czy określone działania stanowią nakłady konieczne. Analizując omawianą regulację nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n., należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości — pozytywny bądź negatywny, bez badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. W kontekście powyższego błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii braku podstaw do zwiększenia odszkodowania z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w dniu 10 października 2011 r. rzeczoznawca majątkowy K.D. sporządził operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość zwracanej nieruchomość od chwili wywłaszczenia do chwili obecnej zwiększyła się o kwotę 89 189 zł. Autor operatu wskazał w uzasadnieniu opinii przesłanki na jakich oparł ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem oraz w chwili obecnej. Ponadto, w sposób przekonywujący i czytelny odniósł się do zarzutów podniesionych przez C.J. Dokonując zgodnie z art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego brak jest podstaw do kwestionowania jego prawidłowości, zarówno pod względem merytorycznym, metodycznym, jak i rachunkowym. Biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jej wywłaszczeniem - ustalając ją na kwotę 295 997 zł., jak i w chwili obecnej - ustalając ją na kwotę 385 186 zł. Szacując wartości nieruchomości według stanów z dnia 23 września 1979 r. oraz z dnia wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 14 nieruchomości podobnych. Następnie, poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników, skorygował otrzymaną cenę średnią w wysokości 72,28 zł za 1 m2 w taki sposób, aby oceny poszczególnych cech korespondowały ze stanami nieruchomości zarówno z roku 1979, jak i dnia wyceny. Podczas gdy cechy oznaczone jako "zagospodarowanie nieruchomości", "dostępność komunikacyjna" "sąsiedztwo" i "wyposażenie w media" na dzień wywłaszczenia ocenił on jako "słabe", o tyle ich stan na dzień dzisiejszy określił jako "dobre" (trzy pierwsze z nich) i "bardzo dobre" (ostatnia z cech). W efekcie wartość 1 m2 tej nieruchomości według jej stanu na dzień 23 września 1979 r. wyniosła 63,82 zł., zaś według jej aktualnego stanu - 83,05 zł. Powyższe oceny są logiczną konsekwencją zaprezentowanych przez biegłego danych. Skoro w chwili wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła grunt nieutwardzony i niezagospodarowany, zaś obecnie jest utwardzona, wyrównana, częściowo wyasfaltowana, znajdują się na niej nasadzenia roślinne i krzewy ozdobne, to za sprzeczne z logiką należałoby uznać kwestionowanie, iż w tym zakresie nie zyskała ona na wartości. Tak samo nie sposób przyjąć, że potencjalny nabywca będzie skłonny zapłacić taką samą cenę za działkę zaopatrzoną we wszystkie podstawowe media (stan na chwilę obecną) oraz działkę w ogóle nieuzbrojoną (stan na dzień wywłaszczenia). Wbrew stanowisku C.J. oraz organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podziela, jako w pełni logiczną i uzasadnioną opinię biegłego, zawartą w jego piśmie z dnia 22 listopada 2011 r., iż wykonanie nasadzeń, postawienie słupów energetycznych, wyrównanie terenu, utwardzenie asfaltem, wykonanie chodnika z płyt betonowych, wykonanie kanalizacji na działce - to działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości. Wykonanie drogi asfaltowej przy zachodniej granicy bezpośrednio przylegającej do przedmiotowej działki oraz wykonanie kilku połączeń działki z ulicami: [....],[....],[....],[....]. - stwarza bezpośredni dostąp do dróg publicznych, którego według stanu z 1979 r. nie było, przez co wyceniania działka uzyskała lepszą cechę dostępności do drogi w ślad za czym idzie wzrost jej wartości rynkowej. Drogi nie wykonuje się bezpośrednio na działce, a umożliwienie dostępu do niej jest działaniem podjętym bezpośrednio dla tej nieruchomości. Dodatkowo za zupełnie pozbawione uzasadnienia należy uznać uzależnianie przez Starostę T. uwzględnienia wzrostu wartości spowodowanego nakładami pod tego, czy nakłady te zostały poczynione w terminach o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w świetle brzmienia art. 140 ust. 4 tej regulacji, brak jest do tego podstaw. Wobec powyższego i nieuzasadnionego odstąpienia przez organ pierwszej instancji od uwzględnienia w swym rozstrzygnięciu od postanowień art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty T. z dnia 30 stycznia 2012 r., znak [....] i orzeczenie przy zobowiązaniu wnioskodawczyni do zwrotu nie tylko kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącej 102 167,00 zł., ale także kwoty o jaką wzrosła wartości tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu wynoszącej 89 189,00 zł. Wobec wniosku C.J. ustaloną należność rozłożono na 10 rat, w sposób szczegółowo omówiony w sentencji niniejszej decyzji. Od decyzji Wojewody [....] z dnia 10 września 2012r., znak [....] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zachowując ustawowy termin, wniosła C.J. , która zaskarżając decyzję w części - to jest w punktach II., III. i IV., zarzucała: - naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zmiany w otoczeniu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w postaci rozwoju urbanizacji dzielnicy, utwardzenia dróg, rozwoju infrastruktury, stanowią podstawę do podniesienia wartości odszkodowania należnego Gminie Miasta T. ; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez inż. K.D. , dokonanie tej oceny sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania i przyjęcie, że cechy nieruchomości, które uległy polepszeniu, w postaci : * dostępności komunikacyjnej, sąsiedztwa, wyposażenia w media stanowią rezultat działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości i stanowią nakłady, o wartość których należy powiększyć wysokość odszkodowania - podczas gdy wnioski takie nie wynikają z tejże opinii, albowiem są to cechy nieruchomości wpływające na ustalenie jej wartości rynkowej uwarunkowane zmianami w otoczeniu nieruchomości, które zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy nie podlegają uwzględnieniu; * położenie asfaltu na terenie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę podwyższenia jej wartości odszkodowania podlegającego zwrotowi - podczas gdy zagospodarowanie nieruchomości po jej zwrocie byłemu właścicielowi wymaga usunięcia tego naniesienia; - naruszenie art. 140, art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że odszkodowanie podlegające zwrotowi przez wywłaszczonego właściciela podlega podwyższeniu o wartość nakładów poczynionych przez jednostkę samorządu terytorialnego po upływie terminów do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, w tym także po złożeniu przez niego uzasadnionego i skutecznego wniosku o zwrot nieruchomości; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu orzeczenia podstaw zmiany wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przez organ drugiej instancji i jego podwyższenia z 98 140,08 zł. do 102 167,00 zł. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji co do punktu II., III. i IV. oraz przekazanie sprawy Wojewodzie [....] w Krakowie do ponownego rozpoznania , a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Powyższe zarzuty C.J. rozwijała w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przestawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić wobec zasadności podnoszonych w niej zarzutów oraz niektórych argumentów podawanych jako ich motywy. Podstawę materialnoprawną obu kontrolowanych decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn). Obie decyzje zawierają ustalenia dowodzące spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 ugn, który stanowi m.in, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ugn : ust. 1. - nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany; ust. 2. - jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Te prawidłowe ustalenia nie są przedmiotem zarzutów skargi i nie zostały zakwestionowane przez uczestniczkę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od szerszych rozważań. Można jedynie dodać, że odnośnie tych kwestii wydane w obu instancjach rozstrzygnięcie uwzględnia po myśli art. 153 p.p.s.a ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednio wydanych orzeczeniach sądu. W kwestii spornej, tj. rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 140 ugn. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1-2 ugn, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa . Uwzględniając powyższą regulację należy stwierdzić, że sprawie niniejszej organy obu instancji wydały kontrolowane akty z naruszeniem obowiązków określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 1 i 3 k.p.a. co do ich uzasadnienia faktycznego oraz prawnego albowiem w żadnej z decyzji nie zawarto wyjaśnień dotyczących zastosowanego mechanizmu waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi, w efekcie którego organ pierwszej instancji ustalił jego wysokość na kwotę 98 140,08 zł., a organ odwoławczy na kwotę 102 167,00 zł. Brak tych wyjaśnień i szczegółowych ustaleń jest uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś nadto stanowi także o naruszeniu zasady ogólnych postępowania , tj. pogłębiania zaufania ( art. 8 k.p.a) i wyjaśniania zasadności przesłanek ( art. 11 k.p.a.). Efektem stwierdzonej dowolności rozstrzygnięcia w powyższym zakresie jest zaś niemożność odtworzenia i dokonania kontroli procesu decyzyjnego prowadzącego do takich ustaleń. Analizując dalej kwestię legalności kontrolowanych aktów w zakresie rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości , należy mieć na uwadze art. 140 ust. 4 ugn, , który stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wyrwany z kontekstu innych regulacji normujących kompleksowo zwrot wywłaszczonych nieruchomości, czytany w taki właśnie sposób przepis art. 140 ust. 4 ugn ustawy o gospodarce nieruchomościami mógłby oznaczać, że w razie każdej zmiany wartości nieruchomości wywołanej działaniami podjętymi bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu do momentu zwrotu, kwota odszkodowania musi zostać zmodyfikowana o ile działania te mają wpływ na wartość nieruchomości. W takim wypadku – pozostając na gruncie wykładni językowej – należałoby uznać, że efekt działania skierowanego bezpośrednio na nieruchomość, dowolnego podmiotu, posiadającego do nieruchomości tytuł prawny, jak również nie posiadającego takiego tytułu, podjęty w dowolnym celu, lecz powiększającego wartość nieruchomości wywłaszczonej, winien być uwzględniony przy ustaleniu kwoty, której zwrot będzie obowiązkiem wnioskodawcy. Orzecznictwo sądowe generalnie przyznaje prymat wykładni językowej i traktując jako zasadę wskazuje, że jeżeli jej rezultat nie pozostawia wątpliwości co do zakresu normy, zbędne czy wręcz niedopuszczalne jest sięganie do pozostałych metod, takich jak wykładnia systemowa czy celowościowa. Jednocześnie podkreśla jednak, że założenie prymatu wykładni językowej nie może prowadzić do całkowitej negacji pozostałych metod (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Wa 15/10, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/51FE0EB32C).Ponadto przyjmuje, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2010, sygn. akt I OSK 515/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/207A69DBDF oraz powołane w nim dalsze orzecznictwo). Jeżeli wynik wykładni językowej nie może zostać zaakceptowany ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy posiłkować się systemową metodą wykładni (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1499/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/DBFD6FDF60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje , że li tylko gramatyczna art. 140 ust. 4 ugn nie jest wystarczająca. Zważyć należy bowiem, że w tym przepisie ustawodawca posługuje się nie tylko pojęciami zdefiniowanymi na gruncie języka prawnego i nie reguluje w nim kompleksowo instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz jej element, co już wymusza dalej idący proces interpretacji. Nadto, gdyby nawet ograniczenie się do takiej ograniczonej wykładni uznać wystarczające, to powyższe nie jest uzasadnione albowiem pozostaje w sprzeczności z celami instytucji wywłaszczenia, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości czyniąc tę drugą w wielu wypadkach iluzoryczną. Dokonując dalej idącej niż gramatyczna wykładni art. 140 ust. 4 ugn należy wskazać, że analizowany przepis nie może być rozumiany z pominięciem innych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej. Zakłada ona, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi zamkniętą i spójną całość. Trzeba zatem mieć na względzie, że art. 136 ust. 1 przewiduje wyraźny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nadto, art. 136 ust. 2 ugn nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela ( albo jego spadkobierców ) o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, co ma być połączone z informacją o możliwości zwrotu nieruchomości. Roszczenie o zwrot wygasa, jeżeli nie zostanie złożone w ciągu trzech miesięcy od zawiadomienia o możliwości zwrotu (art. 136 ust. 5 ugn). Przyjmuje się dalej, że 137 ust. 1 ugn zawiera legalną definicję zbędności nieruchomości wywłaszczonej. Stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skoro rozliczenia związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości stanowią tylko element tej instytucji, to dla zachowania spójności systemu art. 140 ust. 4 ugn musi być interpretowany w związku z art. 136 ust. 1 , ust. 2 i art. 137 ugn . Z tych właśnie przepisów wynika jednoznaczny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także obowiązek sygnalizacji zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, jak również uzależnienie obowiązku zwrotu od woli właściciela oraz możliwość przywrócenia poprzednich stosunków własnościowych, choćby tylko co do w części wywłaszczonej nieruchomości. To zaś wskazuje jednoznacznie na dążenie ustawodawcy do zapobieżenia nadużywaniu instytucji wywłaszczenia nieruchomości oraz zapewnienia realnej możliwości ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi warunkowanej jego wolą. Powyższe nie może zostać obojętne przy interpretacji celowościowej przepisów rozliczeniowych. Treść art. 136 ust. 1 ugn, wprowadzającego zakaz użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez użycie sformułowania - " z uwzględnieniem art. 137 " - wskazuje, że pewna swoboda w zakresie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości - w tym podejmowania działań wpływających na jej wartość innych niż zgodne z celem wywłaszczenia - może mieć miejsce jedynie do momentu, w którym Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego nie powinna już liczyć się z obowiązkiem zwrotu nieruchomości. Zamieszczone art. 136 ust. 1 ugn odesłanie do art. 137 ugn musi być zatem rozumiane w taki sposób, że przez okres wskazany w tym przepisie, aktualny właściciel nieruchomości wywłaszczonej, mając nadal zamiar realizacji celu wywłaszczenia, którego nie wykonuje z uwagi na koniczność przygotowania inwestycji lub istniejące przeszkody może doraźnie zmieniać sposób jej zagospodarowania sam lub przez osoby trzecie, zaś będące wynikiem tych działań zmiany wartości nieruchomości winny być następnie uwzględnione przy rozliczeniach, o których mowa w art. 140 ust. 4 ustawy. Nie można jednak przyjąć, aby w zakresie wzrostu wartości nieruchomości zostały uwzględnione te działania na przedmiocie wywłaszczenia, które zostały podjęte z naruszeniem zakazu wykorzystywania nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia z uwzględnieniem art. 137 ugn. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadzi w skutkach do możliwości obejścia jednoznacznego zakazu, o którym mowa w art. 136 ust. 1 ugn oraz pozbawiania uprawnionych do żądania zwrotu realnej możliwości realizacji roszczenia poprzez tworzenie faktów dokonanych, w tym barier finansowych, których nie niweczy nawet możliwość rozłożenia odszkodowania na raty. W świetle brzmienia art. 136 ust. 1 ugn, jak również uwzględniając regulację z art. 136 ust. 2 ugn tym bardziej nie ma uzasadnienia dla obciążania właściciela nieruchomości, który już zgłosił żądanie w trybie art. 136 ust. 3 ugn należnościami związanymi z działaniami podejmowanymi przez jakiekolwiek podmioty, innymi niż związane z realizacją celu wywłaszczenia po dacie, w której winien on zostać zawiadomiony o zbędności nieruchomości na ten cel. Zważyć należ także, że podejmowane wbrew zakazowi z art. 136 ust. 1 ugn , a więc naruszające prawo działania stwarzały by możliwość do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest natomiast niemożność żądania przez właściciela przywrócenia stanu poprzedniego albo odszkodowania z uwagi na regulację z art. 139 ugn, w myśl której nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Powyższa wykładnia jest wykładnią prokonstytucyjną, bowiem ma na względzie szczególną ochronę własności. W tym zakresie można wskazać, że jeszcze przed wejściem w życie obecnej ustawy zasadniczej, w orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96 (OTK 1996/4/30), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Pogląd ten wydaje się nie budzić wątpliwości, będąc akceptowanym tak przez Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy powtórzył tę tezę wskazując, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP (zob. uchwałę z 20 czerwca 2000 roku, sygn. akt I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59, Biul. SN 2000/6/17). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1499/08 podał, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie uzasadnione jest między innymi wówczas, gdy należy odwołać się do wartości konstytucyjnych. Z kolei w uchwale z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I FPS 9/08, ONSAiWSA 2009/5/87, POP 2009/4/343 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wykładni przepisów trzeba dokonywać w zgodzie z Konstytucją – tak, aby nie godziła ona w zasady demokratycznego państwa prawa; wykładnia w zgodzie z Konstytucją oznacza, że ustalony sens normy prawnej nie może być sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W orzecznictwie wskazuje się również, że przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 293/05, Lex Omega nr 198191, a także z 26 maja 2009 roku, sygn. akt II OSK 290/09, Lex Omega nr 505239). Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ust. 2., iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zdaniem Trybunału pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Ponadto, wszelkie przepisy rangi ustawowej muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawnego, wprost wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Również ta norma stoi na przeszkodzie zaakceptowaniu wyłącznie literalnej wykładni art. 140 ust. 4 ugn. Zasadzie demokratycznego państwa prawnego sprzeciwia się bowiem takie rozumienie tego przepisu, które pozwalałoby na usankcjonowanie bezprawnego działania aktualnego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, który mogąc się spodziewać konieczności jej zwrotu, a w szczególności zdając sobie sprawę, że toczy się postępowanie w tym przedmiocie wywołane wnioskiem byłego właściciela, czyni nakłady na nieruchomość mogące udaremnić odzyskanie używanej niezgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości. Taką właśnie formą usankcjonowania działań, prowadzonych z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłoby przyjęcie, że poprzedni właściciel ma być obowiązany do zwrotu różnicy wartości, wynikającej ze wszelkich działań, przedsięwziętych na wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy miały one miejsce przed, czy też po złożeniu przez niego wniosku o zwrot. Powyższe oznacza, że wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zgodzie z art. 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do rezultatów zbieżnych z wynikami interpretacji tegoż przepisu przez pryzmat art. 136 ust. 1 oraz 137 ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę dla zapewnienia zgodności z Konstytucją przepisu art. 140 ust. 4 ugn oraz uczynienia realną instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest dokonanie wyżej prezentowane interpretacji, w której prymat przyznaje się wynikom wykładni systemowej i celowościowej, w sposób zawężający wobec rezultatów, jakie dawałaby li tylko wykładnia językowa. Taka wykładnia nie narusza przysługującego Skarbowi Państwa albo jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W zgodzie z tym przepisem pozostaje art. 140 k.c., który określa treść i granice prawa własności. Przepis ten stanowi, że: " W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Nabycie własności przez wywłaszczenie determinuje sposób wykonywania tego prawa, czego wyrazem jest zakaz przewidziany w art. 136 ust. 1 ugn. Co do stanów prawnych opierających się na zdarzeniach zaistniałych przed wejściem w życie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy mieć na uwadze dodatkowo, że także art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednol. Dz.U. z 1991 Nr 30, poz. 127 ) zawierał zakaz dysponowania nieruchomością wywłaszczoną, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na inne cele bez zgody poprzedniego właściciela albowiem stanowił, w ust. 1, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 69 ust. 4 tej ustawy przewidywał, że przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami [....] Parku Narodowego. Niezależnie od prezentowanej wyżej wykładni art. 140 ust. 4 ugn, należy podkreślić, że przy stosowaniu tego przepisu nie można nie uwzględniać określonych zdarzeń natury prawnej, które mogą mieć wpływ na ocenę obowiązków organów powstrzymania się od inwestowania niezgodnie z celem wywłaszczenia poza terminami określonymi w art. 137 ugn. Ich rozważanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest jednak zbędne albowiem nie nawiązują do nich ustalone okoliczności. W sprawie niniejszej prezentowane wyżej stanowisko zachowuje aktualność , co nakazuje uznać decyzję organu odwoławczego za naruszającą prawo z uwagi na błędną wykładnię art. 140 ust. 4 ugn. Stan taki stanowi kolejny powód do jej uchylenia. Jak się wydaje, podobne podejście do prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w zakresie wykładni art. 140 ust. 4 ugn miał na uwadze wydając decyzję organ pierwszej instancji. Starosta [....] nie dostrzegł jednakże, że właściwe zastosowanie art. 140 ust. 4 ugn w sprawie niniejszej wymaga uwzględnienia specyfiki występującego stanu faktycznego i z tych przyczyn odstąpił od powiększenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Ta specyfika przejawia się po pierwsze w tym, że stosownie do ustaleń organów obu instancji zmiany na nieruchomości w części objętej rozpoznanym wnioskiem są w istocie zbieżne z celem wywłaszczenia. Po wtóre, w dniu 30 grudnia 1992 r. w sprawie znak [....] , działając na podstawie art. 69 ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. Wojewoda [....] wydał ostateczną decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu C.J. przedmiotowej nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie zostało podjęte nie z tej przyczyny, że zrealizowano cel wywłaszczenia, leczy z tego powodu, że nieruchomość została uznana nadal za niezbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle postanowień obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XX/210/91. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr/599/93, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę C.J. na tę decyzję. W opisanej sytuacji zasadnym jest zatem uznanie, że efekty działań podjętych bezpośrednio na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot do daty wejścia w życie 1 stycznia 1998 r. przepisów nowej ustawy nie tylko dla realizacji celu wywłaszczenia podlegają zwrotowi. Bez znaczenia pozostają jednak kolejne zmiany art. 137 ugn, skoro z nie budzących zastrzeżeń ustaleń organów obu instancji wynika, że pomimo upływu 7 lat na nieruchomości nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia, a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona działka co do zasady powinna podlegać zwrotowi. Ponadto pismem z dnia 27 stycznia 1998 r. ( data wpływu 28 stycznia 1998 r.) skarżąca już na gruncie nowej ustawy wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Konkludując w sprawie niniejszej należało uwzględnić wzrost wartości części nieruchomości podlegającej zwrotowi na skutek działań podjętych na bezpośrednio na niej do 1 stycznia 1998 r., czego jednak zaniechał organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszeniem art. 140 ust. 4 ugn. Kolejny powód , który nakazuje uznać, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa stanowi błędne zastosowanie art. 140 ust. 4 ugn będące również następstwem wadliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego inż. K.D. pod kątem jego przydatności do dokonania rozliczeń na podstawie powyższego przepisu w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zupełnie innym celom służy ustalenie rynkowej wartości nieruchomości w przypadku wymienionym w art 140 ust. 2 ugn, które nie zostało obwarowane nieobwarowane zastrzeżeniami wprowadzonymi w art. 140 ust. 4 ugn, co do określonych jedynie działań jakie należy uwzględniać w zakresie wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie niniejszej w obu wypadkach biegły zastosował tę samą metodę wyceny nie dostrzegając - podobnie jak organ drugiej instancji, że powyższe powoduje w szeregu wypadkach uwzględnienie przy wzroście wartości nieruchomości takich czynników, których nie należy brać pod uwagę po myśli art. 140 ust. 4 ugn. I tak należy zauważyć, że przed sporządzeniem operatu szacunkowego biegły nie otrzymał dokładnej informacji jakie konkretnie elementy zagospodarowania zostają uznane za będące efektem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu do uwzględniania w rozliczeniach z art. 140 ust. 4 ugn, pomimo, że dokonanie tych ustaleń należy do organu wydającego decyzję, zaś może mieć wpływ na wybór metody wyceny. Po wtóre , szacując wartości nieruchomości według stanów z dnia 23 września 1979 r. oraz z dnia wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, przy której istotne znaczenie miały określone cechy nieruchomości zarówno z roku 1979, jak i w dacie wyceny. Wśród tych cech rzeczoznawca uwzględniał w szczególności "zagospodarowanie nieruchomości", "dostępność komunikacyjną" "sąsiedztwo" i "wyposażenie w media" , które na dzień wywłaszczenia ocenił jako "słabe", natomiast na dzień wyceny jako "dobre" (trzy pierwsze z nich) i "bardzo dobre" (ostatnia z cech). O wycenie decydowały zatem elementy nie stanowiące efektu działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości takie jak " sąsiedztwo " i "dostępność komunikacyjna " Co do "wyposażenia w media " w sprawie nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że na przedmiotowej działce znajdują się określone przyłącza do sieci, zaś nie można uznać za działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości przeprowadzenie różnych instalacji służących sąsiednim nieruchomościom lub jedynie istnienia ułatwionego dostępu do mediów znajdujących się poza częścią nieruchomości podlegającą zwrotowi . Analogiczna uwaga odnosi się do wykonanie drogi asfaltowej przy zachodniej granicy bezpośrednio przylegającej do przedmiotowej działki oraz wykonanie kilku połączeń działki z ulicami: [....],[....],[....],[....], , w sytuacji , gdy ani nie jest wykazane, że drogi, których mowa to drogi publiczne, ani że na zwracanej działce istnieją zjazdy na drogi publiczne. Co do tych elementów za zasadne należy uznać zarzut podnoszone w skardze, natomiast położenie asfaltu na terenie wywłaszczonej nieruchomości może stanowić podstawę podwyższenia jej wartości albowiem stanowi element jej zagospodarowania. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa. Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Wydając wyrok dotyczący wszelkich rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanych decyzjach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany określonym w skardze zakresem zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji albowiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości nie cechuje podzielność, która może być jedynie następstwem podzielności roszczenia. Jak słusznie zauważył już Wojewoda [....] , decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa elementy, tj. rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Jest to jednak jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami rozstrzygnięcie, gdzie warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.