II SA/Kr 1638/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2019 r. sprzeciwu Z. S. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sprzeciw oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej prbud) nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę przebudowanej i rozbudowanej części Hotelu [...] w Z. przy ul. [...] na działkach ewid. [...], [...] obr. [...] — w tym dwóch dźwigów osobowych, klatki schodowej, sali wielofunkcyjnej i sali konferencyjnej z zapleczem magazynowym, technicznym, sanitarnym i komunikacją wraz z instancjami elektrycznymi, wod-kan, wentylacji i klimatyzacji — rozbudowanych i przebudowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor dysponował wprawdzie pozwoleniem na budowę - decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r., znak: [...], jednakże roboty budowlane zrealizował w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dniu 22 grudnia 2014 r. PINB wydał postanowienie nr [...], znak [...], którym działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prbud wstrzymano roboty budowlane oraz nakazano wykonanie zabezpieczeń terenu budowy. W wyniku zażalenia na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany [...]WINB lub organem odwoławczym) postanowieniem nr [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu 5 lutego 2015 r. organ I instancji wydał decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowanego zamiennego dla spornej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania [...]WINB decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. w organie I instancji 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie hotelu [...]. Dalej wskazano, że inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny w dniu 10 września 2017 r., a po nałożeniu przez organ obowiązku przedłożenia projektu poprawionego i uzupełnionego - przedłożył kolejny projekt w dniu 16 października 2017 r. Projekt ten w dalszym ciągu zawierał wady, zatem postanowieniem z 1 grudnia 2017 r. ponownie wezwano do uzupełnienia projektu. Obowiązku tego inwestor nie wykonał i dlatego organ I instancji nakazał rozbiórkę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 listopada 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, bowiem PINB stwierdził nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym zamiennym. Niemniej jednak projekt budowlany zamienny został przedłożony przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego przed [...]WINB. Organ odwoławczy podzielił jednolicie prezentowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym termin wyznaczony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud ma charakter procesowy. Zatem termin ten może zostać przedłużony. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno - prawny. Upływ terminu materialno - prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Wobec powyższego [...]WINB dokonując oceny zaskarżonej decyzji musiał mieć na względzie wszystkie okoliczności sprawy, również te ujawnione po wydaniu weryfikowanego aktu administracyjnego. [...]WINB uwzględniając fakt przedłożenia przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dokonał jego wstępnego sprawdzenia w celu stwierdzenia, czy obowiązek wynikający z decyzji [...]WINB w [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak [...] został wykonany. Wskazano, że co prawda dokumentacja zamienna została złożona do [...]WINB po ponad pół roku od dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB, to jednak jak wynika z projektu budowlanego inwestor w tym czasie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zainicjował postępowanie przed [...] Komendantem Wojewódzkim Straży Pożarnej, który to dopiero w dniu 26 września 2018 r. wydał postanowienie znak [...] w zakresie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej "w sposób inny niż podany w przepisach'''. Wobec powyższego należy uznać, że inwestor niezwłocznie po otrzymaniu tego postanowienia złożył projekt budowlany zamienny do [...]WINB. Biorąc powyższe pod uwagę, złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny datowany na lipiec 2015 r., a poprawiony we wrześniu 2018 r. jako materiał dowodowy w sprawie, winien być zgodnie z właściwością i zachowaniem procedur określonych przepisami art. 51 ust. 4, art.35, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 10 i 15 kpa, zweryfikowany i oceniony przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Kompleksowa ocena tylko przez [...]WINB przedłożonego w istocie nowego projektu budowlanego zamiennego naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności i pozbawiłoby to strony możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na kolejne nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji, które samoistnie stanowią niezależną podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. Przedmiotem inwestycji objętej postępowaniem była ogólnie rzecz ujmując przebudowa i rozbudowa budynku hotelowego. Z tego też względu w ocenie [...]WINB nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji, a sprowadzający się do wykonania "rozbiórki przebudowanej i rozbudowanej części Hotelu [...]" nie został dostosowany do realiów sprawy. O ile można zgodzić się z PINB, że z uwagi na nieprzedłożenie projektu budowanego zamiennego nakazem rozbiórki mogłaby być objęta rozbudowana część budynku hotelowego, to trudno natomiast uznać, aby tym samym nakazem rozbiórki obejmować przebudowaną część istniejącego legalnie Hotelu [...]. Nie wiadomo bowiem, czy rozbiórce mają podlegać tylko roboty budowlane polegające właśnie na przebudowie, czy cała przebudowana część budynku. Biorąc przy tym pod uwagę wskazany zakres prac przy spornej inwestycji (vide przedmiot i cel inwestycji wskazany w projekcie budowlanym zamiennym, Tom II str. 239 i n.) trudno wskazać, które konkretnie roboty budowlane zdefiniowane jako przebudowa należałoby unicestwić i w jaki sposób. W takim przypadku, o ile ponownie ziszczą się przesłanki określone w art. 51 ust. 5 prbud organ I instancji winien precyzyjnie określić nakładane obowiązki. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji w sytuacji, gdy w postępowaniu przed PINB nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz brak podstaw do twierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a. skarżąca o uwzględnienie przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niniejszego sprzeciwu w całości i uchylenie zaskarżonej Decyzji WINB (tj. decyzji nr [...] z 22 listopada 2018 r.). W razie nieuwzględnienia przez WINB powyższego wniosku na podstawie art. 151a p.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonej decyzji WINB w całości oraz zasądzenie na moja rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. wnoszę o przekazanie przez Sąd niniejszej sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarżąca wskazała, że spółka nie wykonała nałożonego przez organ I instancji obowiązku przedłożenia prawidłowego i uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, a przyczyny, które do tego doprowadziły, pozostają od początku do końca bez znaczenia dla niewykonania w terminie obowiązku nałożonego przez PINB, co z kolei stanowiło podstawę wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 prbud. Dodatkowo w toku postępowania [...] dwukrotnie przedkładała projekty, tyle tylko że z obarczone brakami i wymagające uzupełnień. Uchylenie prawidłowej decyzji PINB z tego tylko powodu, że inwestor dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji podjął jakiekolwiek kroki w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego wiele miesięcy wcześniej przez organ I instancji jest przyzwoleniem na lekceważenie kolejnych przepisów prawa budowlanego przez inwestora, który dopuścił sią samowoli budowlanej, a następnie przez lata nie był w stanie w prawidłowy sposób wykonać obowiązku poprawienia i uzupełnienia projektu budowlanego. Wyznaczony w toku postępowania termin na złożenie poprawnego projektu budowlanego nie jest z całą pewnością terminem dowolnym, do czego sprowadza się w niniejszej sprawie stanowisko WINB. Jego zakreślenie, a tym bardziej wydłużenie, nie może leżeć w gestii strony postępowania ani zostać pozostawione jej uznaniu. Umożliwienie inwestorowi wykonania określonych obowiązków w zupełnie dowolnym terminie, nawet po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, całkowicie wypacza sens przepisu art. 51 ust. 5 prbud. Takie rozumowanie prowadzi do nadmiernej i nieuzasadnionej pobłażliwości względem inwestora kosztem innych stron postępowania. Działając w taki sposób WINB preferuje wyłącznie interes inwestora, sankcjonując w praktyce dokonana samowolę budowlaną i nie bacząc zupełnie na interes pozostałych stron postępowania, w których interesie leży zakończenie sprawy, aby w ostatecznie i definitywnie usunąć nieprawidłowości w obiekcie hotelowym położonym w ich najbliższym sąsiedztwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona sprzeciwem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a cytowany przepis nie został naruszony. Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tj. nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Hipoteza tego przepisu ziściła się w postępowaniu przed organem I instancji, który wydał decyzję właśnie na tej podstawie prawnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, jakie znaczenie ma przedłożenie projektu budowlanego zamiennego po upływie zakreślonego przez organ terminu, a nawet w postępowaniu odwoławczym już po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo wskazuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że termin o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy, co oznacza, że może być ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać wydłużony na żądanie stron (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 18 września 2013 r, sygn. akt II OSK 993/12; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 367/14, z dnia 16 marca 2017 r., sygn. II OSK 1819/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że daleko idące skutki niewykonania omawianego obowiązku w postaci nakazu rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego powinny być stosowane dopiero jako ostateczność, gdy nie da się w żaden sposób zalegalizować bezprawnie wykonanych robót budowlanych. Na tle tych ogólnych wskazań orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że w sytuacji przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na etapie postępowania międzyinstancyjnego nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Warto przytoczyć wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2014, sygn. II OSK 991/13 (LEX nr 2008028). Wyrok ten został wydany w analogiczny stanie faktycznym jak zachodzący w niniejszej sprawie i organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną stwierdzając, że nie może we własnym zakresie ocenić przedłożonego mu projektu budowlanego zamiennego, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym przyjąć należy, że na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a., por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/10, wyrok NSA z 28.6.2013, II OSK 2496/11, CBOSA). (...) Upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). W wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu wprawdzie przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i choć, sprawa II OSK 993/123 r. dotyczyła wykonania obowiązku po terminie ale przed wydaniem decyzji rozbiórkowej, to jednak stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku jest zasadne także w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skoro więc, obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa to tym samym nadal ciąży na stronie, a więc w sytuacji gdy strona czyni mu zadość także na etapie postępowania drugoinstancyjnego, organ II instancji ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. W takiej sytuacji, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu II instancji jest wydanie decyzji procesowej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za Sądem I instancji powtórzyć bowiem trzeba, że wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie ustanowionej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W innym razie organ II instancji orzekałby na materiale innym niż organ I instancji, bo musiałby objąć analizą w rozpoznawanej sprawie złożony na etapie odwołania projekt budowlany zamienny, którego nie analizował organ I instancji. Takie działanie organu II instancji stanowiłoby także naruszenie art. 136 k.p.a. jako, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję tego przepisu". Podzielając całkowicie powyższe wywody należało oddalić sprzeciw, choć niewątpliwie negatywnie należy ocenić zachowanie inwestora, który przekładał wadliwe projekty budowlane zamienne, a kolejny dołączył po upływie 3 lat od nałożenia na niego takiego obowiązku. Niemniej jednak przedłożenie takiego projektu przed wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – pomimo, że decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów postępowania. Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.