II OSK 991/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1699/12 w sprawie ze skargi E. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/12 oddalił skargę E. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] nakazującą R. S. rozbiórkę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. P. w J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie, tj. w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. P. w J. wykazało, że ww. budynek, wybudowany przez R. S. i H. S. w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1976 r. o pozwoleniu na budowę, wybudowano z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone odstępstwa polegały na przesunięciu budynku w kierunku działki o nr [...], w konsekwencji czego sporny budynek znajduje się w zmiennej odległości od granicy działki nr [...], która wynosi od 100 do 118 cm, zmianie ulegała również powierzchnia zabudowy budynku, ponadto w ścianie budynku od strony działki nr ew. [...] w segmencie północnym i południowym znajdują się po 3 okna, w tym po jednym w podpiwniczeniu. Organ podał, że w postępowaniu dotyczącym spornego budynku wydano szereg decyzji i postanowień mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i zakończenie postępowania, które jednak wielokrotnie były uchylane zarówno przez organy, jak również w wyniku rozpatrywania skarg na poszczególne decyzje i postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki: z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/04, VII SA/Wa 1321/04, z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA 964/04, z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/11). W konsekwencji powyższych działań organów zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą organ nakazał R. S. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego przy ul. P. w J. (działki P. i P., postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. została zniesiona współwłasność nieruchomości, w ten sposób, że właścicielem nieruchomości przy ul. P. jest R. S., a właścicielem nieruchomości przy ul. P. jest H. S.). Nakaz rozbiórki, w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ wydał z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (nieprzedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego). Po rozpatrzeniu odwołania R. S. od powyższej decyzji nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie naprawczym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i w związku z niewykonaniem obowiązku nakazał rozbiórkę. Jednak organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji I instancji. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji. Wobec czego, w ocenie organu odwoławczego, należy umożliwić inwestorowi zakończenie postępowania naprawczego. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny przedłożonego projektu zamiennego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB w O., dlatego należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Powołując się na przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ wskazał, że: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem również konieczność zapewnienia stronie postępowania możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Wskazano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Przepisy k.p.a. dopuszczają również przeprowadzenie innych dowodów, które umożliwią zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie prawidłowej jego oceny. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja nr [...] zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powiatowy ograniczył się jedynie do krótkiego opisu stanu faktycznego oraz wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji krótkiego stanowiska w sprawie, co w ocenie organu odwoławczego jest niewystarczające. Nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił jasno swojego zdania. Nie uzasadnił zastosowania przepisu prawa materialnego na podstawie którego wydał decyzję. Stwierdzenie, iż obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany jest niewystarczające. Organ wskazał, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje na 3 możliwe rozstrzygnięcia administracyjne w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji zamiennej przez inwestora. Organ powinien wyjaśnić z jakich powodów skorzystał z określonego rozwiązania. Na uwagę zasługuje również to, iż organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na niekompletne brzmienie powołanego przepisu (brak w nim możliwości nakazania zaniechania prowadzenia robót). Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, w związku z czym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania oraz naruszenie przepisów procesowych w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyli E. P. i P. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie: -art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, -art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że powinien on być zastosowany w sprawie, -art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, oraz -art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenia dowodu i uzasadnienia przez organ I instancji wymaga fakt powszechnie znany, że wybudowany a następnie rozbudowany w sposób mający miejsce w sprawie budynek może być tylko rozebrany oraz że nie można orzec w takim wypadku zaniechania dalszych robót budowlanych ani doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W skardze wskazali, że materiał zebrany w sprawie jest wystarczający dla wydania decyzji merytorycznej przez Wojewódzkiego Inspektora i nie ma podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie uzasadnione jest nakazanie rozbiórki w całości. Decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna w dniu [...] marca 2010 roku, kiedy to Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W związku z powyższym w dniu [...] maja 2010 roku upłynął termin 60 dni do sporządzenia i przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany został dostarczony przez R. S. przy odwołaniu z maja 2012 r., czyli przekroczenie terminu wynosiło 2 lata. Nie ma zatem żadnych podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tak samo, oczywistym jest, że częściowa rozbiórka nie może być orzeczona w przypadku rodzaju odstępstw dokonanych przez R. S., w tym posadowieniu budynku w odległości ok. 1 m od naszej granicy - w takiej sytuacji można orzec jedynie całkowitą rozbiórkę budynku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że niezgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami przedmiotowy budynek został posadowiony ścianą z trzema oknami w zmiennej odległości 1,00 mi 1,18 m od naszej południowo zachodniej granicy, zwiększona została powierzchnia zabudowy poprzez dobudowanie wzdłuż naszej granicy przedsionka do południowej ściany tego budynku (o wymiarach w obrysie 3,7 m x 2,3 m) oraz dalsze dobudowanie do południowej ściany tego przedsionka, wzdłuż naszej granicy, aż do odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią południową działką, dużej powierzchni mieszkalnej, a zatem całkowite prawie zabudowanie naszej granicy. Należy zaznaczyć, że budynek gospodarczy jest podpiwniczony, a zatem jest wysoki na ok. 7-8 m. Wskazano, że należy zwrócić uwagę jednak na fakt, ż organ II instancji nie tylko niestarannie opisuje stan faktyczny, a także powołuje się na okoliczności nie mające znaczenia w sprawie. Nie ma znaczenia prawnego w toczącym się postępowaniu ewentualne wyrażenie zgody na przesunięcie przedmiotowego budynku gospodarczego do granicy z naszą działką przez poprzednich jej właścicieli, tym bardziej, że fakt ten nie można uznać za udowodniony. Nie można bowiem wyrazić zgody na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa określających w jakiej odległości od działki sąsiedniej mają być usytuowane budynki. Oświadczenie syna poprzednich właścicieli, że jego rodzice wyrazili taką zgodę nie ma zatem znaczenia w sprawie i nie powinno być powoływane przez Inspektora, tym bardziej, że takie oświadczenie, jako dokument prywatny, stanowi tylko dowód na to, że osoba która je podpisała takie oświadczenie złożyła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się z Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prawidłowo prowadził postępowanie w trybie naprawczym, tj. w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Nadto w dniu wydania decyzji rzeczywiście nie posiadał wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Sąd I instancji zgodził się jednak również z organem odwoławczym, że nakaz rozbiórki jest jednym z trzech możliwych rozstrzygnięć jakie organ może wydać w oparciu o powołany przepis, tj. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei organ odwoławczy ma obowiązek wziąć pod uwagę fakt, iż w czasie pomiędzy wydaniem decyzji I i II instancji inwestor, wprawdzie po terminie - jak słusznie zauważyli skarżący, obowiązek wykonał przedkładając wraz z odwołaniem od decyzji I instancji wymagany projekt budowlany zamienny. Podzielając argumentację organu, który powołał się na wyrok NSA Sąd I instancji wskazał, jednak, że "wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. (a tak należałoby traktować decyzję wydaną przez organ odwoławczy, który wziąłby pod uwagę analizę złożonego projektu budowlanego zamiennego, którego nie analizował przecież organ I instancji). Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącym) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny przedłożonego projektu zamiennego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB w O., dlatego prawidłowo organ odwoławczy decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wobec zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. pozostałe argumenty organu odwoławczego mają mniejszy wymiar, aczkolwiek również nie są chybione. Słusznie bowiem Mazowiecki WINB zauważył, że decyzja nr [...] zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji nie zawierało bowiem wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a które nie. Uzasadniając zastosowanie danego przepisu prawa materialnego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić dlaczego akurat ten przepis ma zastosowane w sprawie, a w szczególności z jakich powodów nakaz rozbiórki jest zasadny. Jest to bowiem najsurowsza i najdalej idąca (w skutkach) sankcja w prawie budowlanym, jaką organ może zastosować w oparciu o przepisy tej ustawy, dlatego samo stwierdzenie bez szczegółowego uzasadnienia, iż obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany jest niewystarczające. Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, w związku z czym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje na 3 możliwe rozstrzygnięcia administracyjne w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji zamiennej przez inwestora, tj. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ powiatowy korzystając z regulacji objętej ww. przepisem powinien w sposób precyzyjny wyjaśnić z jakich powodów skorzystał z określonego rozwiązania. W ocenie Sądu I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. W kwestii zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii materialnoprawnych (naruszenie art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), a takie nie były badane w sprawie. W ocenie Sądu I instancji niezasadnie zarzucono też w skardze naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał bowiem, że materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nadto kluczową rolę odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania, której zachowanie ma priorytetowy charakter. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ I instancji, materiał dowodowy. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji po ponownym zbadaniu sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. -1. potwierdza rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji (utrzymując je w mocy), albo jeżeli się z nim nie zgadza - 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Jeżeli jednak zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. To że sprawa wraca do organu powiatowego (I instancji) i będzie rozpatrywana ponownie od początku, nie przesądza o końcowym jej rozstrzygnięciu. Sąd I instancji wskazał, że organ powiatowy musi przeanalizować projekt budowlany zamienny w świetle całokształtu materiału dowodowego oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego i dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy (w oparciu również o dostarczony projekt zamienny) będzie mógł ocenić czy sporny budynek gospodarczy może i w jakim kształcie pozostać, czy należy go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem czy też w sprawie znajdzie zastosowanie inne rozwiązanie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca i zaskarżając wyrok w całości wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 c tej ustawy w związku z art. 138 § 2, art. 136 oraz art. 77 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 4 czy art. 51 ust.5 Prawa budowlanego ma decydujące znaczenie, bowiem w przypadku uznania, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma potrzeby ani podstawy prawnej do badania przedłożonego po terminie projektu zamiennego, a zatem nie ma "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie", o którym mowa w art. 107§3 KPA. Wskazano, że Powiatowy inspektor wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust.5 ustawy Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor przekazał sprawę do ponownego rozpoznania powiatowemu inspektorowi, ponieważ uznał, że w związku ze złożeniem wraz z odwołaniem projektu zamiennego w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak sam wskazał, nie zbadał kwestii tego, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 4 czy art. 51 ust.5 Prawa budowlanego, przy czym jednocześnie uznał, że istnieje konieczność zbadania złożonego po terminie projektu zamiennego, a zatem w sposób dorozumiany uznał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że wbrew literalnej, ale także celowościowej wykładni art. 51, w tym art. 51 ust. 4 czy art. 51 ust.5 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęli, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 4 a nie art. 51 ust.5 Prawa budowlanego. Wskazano, że w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Wr 667/2011 (LexPolonica nr 3852323 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że: "Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5)." Ponadto, w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/G1 877/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że "Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego określony w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W przypadku zatem jego uchybienia zgodnie z art. 58 §1 k.p.a. organ winien go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu." Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie określony w decyzji powiatowego inspektora termin do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego upłynął bezskutecznie w dniu w dniu 22 maja 2010 roku, projekt został sporządzony i przedłożony do wojewódzkiego inspektora w maju 2012 r., a więc po upływie dwóch lat od upływu terminu wyznaczonego przez powiatowego inspektora, a zainteresowany nie wniósł o przywrócenie terminu na zasadach określonych w art. 58 §1 k.p.a., i co więcej, nawet gdyby złożył taki wniosek, to wniosek nie powinien zostać uwzględniony, bowiem nie było obiektywnej niezawinionej przez R. S. przyczyny, która mogłaby uzasadniać nie złożenie przez niego projektu w terminie - wprost przeciwnie, zainteresowany świadomie i celowo nie wykonywał obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu w terminie. Jak wskazał wojewódzki inspektor i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie rozpatrywane były skargi składane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym oddalona została skarga R. S. z dnia 16 kwietnia 2012 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 1152/12). W swojej skardze R. S. wyraźnie stwierdził, że "Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dostarczyłem opracowaną przez uprawnioną osobę ...dokumentację techniczną obiektu... Dokumentacja ta znajduje się w aktach sprawy." oraz, że "Projekt budowlany tego obiektu uwzględniający stan istniejący i po rozbudowie znajduje się w Starostwie Powiatowym w O. i Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. bowiem Starosta po wydaniu pozwolenia na rozbudowę 1 egz. projektu przekazał do PINB w O. Zatem powinien on być w aktach sprawy. Rozbudowa została zrealizowania zgodnie z w/w projektem rozbudowy i dlatego obiekt ten w całości po rozbudowie i adaptacji został przyjęty do użytkowania przez PINB w O. i dotychczas nikt tego dokumentu o przyjęciu do użytkowania nie uchylił i nie anulował (podkreślenie i pogrubienie jak w oryginale)." Powołane przez R. S. okoliczności w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać nie złożenie przez niego projektu w terminie i wskazują, że świadomie i celowo nie wykonywał nałożonego na niego obowiązku. Zaznaczono, że jak wskazał w powołanym wyżej orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu, a inwestor wniósł o przywrócenie uchybionego nie ze swojej winy terminu. W przypadku jednak istotnego i świadomego uchybienia terminu, oraz w przypadku, gdy sprawa toczy się od 2002 roku, a przedmiotowy budynek został adaptowany na cele mieszkalne i zamieszkały faktycznie w 1999 r., a formalnie w roku 2005 r., w którym została wydana decyzja nr [...] Starosty O. wyrażająca zgodę na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego i jego adaptacji na cele mieszkalne, następnie z powodu rażącego naruszenia prawa uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. - uzasadnione jest zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczenie terminu ma na celu bowiem nie tylko wyegzekwowanie od inwestora obowiązku, ale także wyznaczenie czasowej granicy, do której inwestor może swój obowiązek wykonać bez negatywnych dla niego konsekwencji, o których mowa w tym ustępie 5. Przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 51 ust. 5 jest nie tylko sprzeczne z literalną i celowościową wykładnią tych przepisów, ale całkowicie pomija prawem chronione interesy skarżących, które powinny być uwzględnione na zasadzie art. 5 ust. 1 pkt. 9) Prawa budowlanego. Skarżący od ponad 10 lat muszą znosić sprzeczny z prawem stan, w którym budynek gospodarczy zbudowany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, usytuowany ścianą z trzema oknami w każdym segmencie w odległości sprzecznej z przepisami technicznymi, samowolnie dostosowany na cele mieszkalne i zamieszkały, a następnie rozbudowany w sposób sprzeczny z prawem. Od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2010 roku, zgodnie z którą w terminie do dnia 22 maja 2010 roku R. S. miał obowiązek sporządzenia i przedłożenia do powiatowego inspektora projektu budowlanego zamiennego, minęły już trzy lata, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania nie załatwia sprawy lecz jedynie ją w sposób nieuzasadniony prawnie przedłuża, w konsekwencji czego pomimo upływu 10 lat nadal będziemy zmuszeni znosić sprzeczny z prawem stan zabudowy na sąsiedniej działce, co narusza nasze prawa. Wydany przez Wojewódzki Sad Administracyjny z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145§1 pkt.1 lit. c) tej ustawy w związku z art. 138 § 2. art. 136 oraz art. 77 § 4 k.p.a., wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wtedy gdy spełnione są jednocześnie dwie przesłanki: 1) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, przy czym słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazano wyżej, zdaniem skarżącej w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 5 Prawa budowlanego, a zatem zbadanie przedłożonego po terminie projektu zamiennego nie tylko nie jest konieczne, ale jest niedopuszczalne, i nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Powiatowy inspektor na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 5 Prawa budowlanego wydał decyzję o nakazie rozbiórki, ponieważ R. S. nie przedłożył w terminie projektu zamiennego. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji ma co prawda obowiązek uwzględnić zaistniałe zmiany stanu faktycznego, ale tylko o tyle o ile zmiany te wywołują przewidziane prawem skutki prawne. W przedmiotowej sprawie R. S. co prawda przedłożył projekt zamienny, jednakże z istotnym, zawinionym uchybieniem terminu, i co więcej nie złożył nawet wniosku o przywrócenie tego terminu. W związku z tym, zmiana stanu faktycznego nie miała wpływu na zmianę kwalifikacji prawnej i organ odwoławczy tak jak powiatowy inspektor powinien zastosować w sprawie art. art. 51 ust. 1 pkt. 5 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał ani nie uzasadnił jakie przepisy postępowania naruszył powiatowy inspektor - ograniczył się jedynie do powtórzenia za organem odwoławczym, że decyzja powiatowego inspektora narusza, art. 107§3 KPA, poprzez zbyt krótki opis stanu faktycznego oraz stanowiska organu. W szczególności, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że powołanie się na to, że obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nie został wykonany jest niewystarczające i należy uzasadnić wybór nakazu rozbiórki, a nie jednej z dwu innych możliwości przewidzianych w art. 51.ust. 5, bowiem nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny i może być zastosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do staniu zgodnego z prawem. Zarzut, że opis stanu faktycznego oraz stanowiska organu jest zbyt krótki nie może być uwzględniony jako zbyt ogólny - krótki opis stanu faktycznego oraz stanowiska organu sam w sobie nie może stanowić naruszenia art. 107§3 KPA. Wskazany natomiast przez organ odwoławczy brak uzasadnienia wyboru w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki, a nie jednej z dwu innych możliwości przewidzianych w art. 51.ust. 5 Prawa budowlanego jest nieracjonalny, a co więcej organ odwoławczy mógł ustalić samodzielnie czy w przedmiotowej sprawie powinien być orzeczony nakaz rozbiórki w całości lub w części czy też jedna z dwu innych możliwości przewidzianych w tym ustępie, bowiem materiał zebrany w sprawie jest wystarczający dla wydania decyzji merytorycznej przez wojewódzkiego inspektora, a ewentualne dodatkowe ustalenia nie wykraczałyby poza dyspozycje art. 136 KPA. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poza wydaniem nakazu rozbiórki w całości, mówi także o możliwości wydania nakazu rozbiórki w części, wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych lub nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że niezgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami przedmiotowy budynek został posadowiony ścianą z oknami w zmiennej odległości 1,00 m i 1,18 m od granicy z działką skarżących, zwiększona została jego powierzchnia zabudowy poprzez dobudowanie przedsionków, a następnie budynek został rozbudowany wzdłuż granicy z działką skarżących na podstawie uchylonej następnie decyzji nr [...] Starosty O. z dnia [...] maja 2005 roku. Faktem powszechnie znanym i nie wymagającym udowodnienia jest, że w przypadku zakończonej budowy i rozbudowy budynku nie może być mowy o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, bo roboty już zostały wykonane, ani o przywróceniu stanu poprzedniego, bo w praktyce może to oznaczać tylko rozbiórkę, bo stanem poprzednim był brak tego budynku. Tak samo, oczywistym jest, w ocenie skarżącej kasacyjnie, że częściowa rozbiórka nie może być orzeczona w przypadku rodzaju odstępstw dokonanych przez R. S., w szczególności w świetle faktu posadowienia budynku w zmiennej odległości 1,00 m i 1,18 m od granicy z działką skarżących. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania i wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej są chybione oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zaznaczono, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił działanie organu nadzoru budowlanego II instancji. Niewątpliwie materiał dowodowy znajdujący się w organie II instancji nie dawał podstaw do merytorycznego (rzeczowego) podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ II instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę materiał dowodowy, stan faktyczny i prawny jaki ma miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skoro dokumentacja budowlana została przedłożona do organu II instancji, to brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, a zatem upadła podstawa do zastosowania art.51 ust.5 Pb. Wskazano również, że termin wskazany w art.51 ust.1 pkt 3 Pb, jest terminem procesowym, nie zawitym, a zatem w przypadku jego naruszenia (przedłożenia dokumentacji po terminie) nie występuje bezwzględny nakaz zastosowania art.51 ust.5 Pb. Słusznie, zdaniem uczestnika postępowania ocenił Sąd I instancji, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., gdyż bezspornym jest, że w pierwszej kolejności to organ nadzoru budowlanego I instancji jest właściwy do zbadania projektu budowlanego zamiennego tj., czy został on wykonany zgodnie z przepisami prawa. Odmienne stanowisko prowadziłoby do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). W ocenie uczestnika postępowania błędne jest również stanowisko Skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego tj., art. 51 ust.5 Pb, poprzez błędną jego wykładnię. Sąd I instancji prawidłowo dokonał w uzasadnieniu wyroku interpretacji, wykładni art.51 ust.5 Pb, poprzez wskazanie, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, w związku z czym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ nadzoru budowlanego korzystając z regulacji art.51 ust.5 Pb powinien w sposób precyzyjny wyjaśnić z jakich powodów skorzystał z danego rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, które okazały się nieuzasadnione. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 60 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej położonego na nieruchomości przy ul. P. w J. Inwestor przedłożył wymagany projekt zamienny po terminie wskazanym w powyższej decyzji, bo wraz z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, wydanej właśnie w związku z niewykonaniem przez inwestora decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującej dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego– powołał art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zaskarżoną do Sądu I instancji działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym przyjąć należy, że na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a., por. wyrok NSA z 25.1.2012 r., II OSK 2113/10, wyrok NSA z 28.6.2013, II OSK 2496/11, CBOSA). Z takim stanowiskiem zgadza się co do zasady skarżąca kasacyjnie. Nie zauważa jednak istotnej okoliczności dotyczącej tak rozumianego terminu, a mianowicie, że termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.1.2012 r., II OSK 2113/10, CBOSA). Upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). W wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu wprawdzie przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i choć, sprawa II OSK 993/123 r. dotyczyła wykonania obowiązku po terminie ale przed wydaniem decyzji rozbiórkowej, to jednak stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku jest zasadne także w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skoro więc, obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa to tym samym nadal ciąży na stronie, a więc w sytuacji gdy strona czyni mu zadość także na etapie postępowania drugoinstancyjnego, organ II instancji ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. W takiej sytuacji, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu II instancji jest wydanie decyzji procesowej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za Sądem I instancji powtórzyć bowiem trzeba, że wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie ustanowionej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W innym razie organ II instancji orzekałby na materiale innym niż organ I instancji, bo musiałby objąć analizą w rozpoznawanej sprawie złożony na etapie odwołania projekt budowlany zamienny, którego nie analizował organ I instancji. Takie działanie organu II instancji stanowiłoby także naruszenie art. 136 k.p.a. jako, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję tego przepisu. Ponieważ, zatem zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny przedłożonego projektu zamiennego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji – PINB w O., to prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zasadnie zwraca Wojewódzki Sąd Administracyjny uwagę na okoliczność, że nakaz rozbiórki jest najsurowszą karą i w skutkach najdalej idącą sankcją przewidzianą w prawie budowlanym. Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje trzy możliwe rozstrzygnięcia administracyjne, w przypadku gdy inwestor nie wykona obowiązku przedłożenia dokumentacji zamiennej. Precyzyjnego wyjaśnienia zatem wymaga przez organ powiatowy z jakich powodów rozstrzyga na podstawie określonego przepisu, a w przypadku orzeczenia rozbiórki obiektu, z jakich powodów nakaz ten jest zasadny i dlaczego skierowany został do całości, a nie do jego części. Wskazać zatem należy, że orzeczenie Sądu I instancji wskazujące na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.