II SA/Kr 1644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r, [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] ustalił na wniosek A. L. i M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr [...] pkt [...], załącznik nr [...] pkt [...] e, załącznik nr [...] pkt [...] tiret drugie, załącznik nr [...] pkt [...] tiret czwarte oraz załącznik nr [...] pkt 2d tiret piąte i szóste i załącznik nr [...] pkt 2e tiret czwarte i w tym zakresie orzekło merytorycznie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1064/17 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która oczekuje na rozpoznanie. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2018 r. A. L. i M. L. złożyli wniosek o przeniesienie opisanej wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz Firma A z siedzibą w K.. Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r., znak [...] Prezdyent Miasta K. zawiesił postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 13.03.2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.". Jako podstwę prawną postanowienia wskazano art. 97 § 1 pkt 3 w zw. z art. 101, art. 103 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "k.p.a."). Organ I instancji wskazał, że zagadnieniem prejudycjalnym w tej sprawie jest sądowa kontrola decyzji SKO z dnia 14 czerwca 2017 r. Zażalenie na to postanowienie wnieśli M. L. i A. L., zarzucając mu naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 października 2018 r., znak [...] -działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według utrwalonego orzecznictwa, przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej" (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.08.2015 r.). Dalej Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1064/17 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd I instancji nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby, że pomimo uwzględnienia skargi zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawne. Oznacza to, że na podstawie przywołanego art. 152 § 1 p.p.s.a. do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Tym samym zaistniał pewien stan tymczasowy, kiedy mimo tego, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym, to nie wywołuje skutków prawnych. Jest to swoistego rodzaju forma zabezpieczenia interesów skarżącego, które zostały naruszone poddanym kontroli sądowej aktem. Powyższe oznacza, iż do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 13.03.2012 r. nie może wywoływać skutków prawnych, a tym samym nie może być przedmiotem przeniesienia praw z niej wynikających na inny podmiot. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L., zarzucając mu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie mimo braku zaistnienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, - art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie do decyzji wz, tj. w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 marca 2012 r., nr [...] Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO pominęło, iż art. 152 p.p.s.a. może dotyczyć tylko wyroków uwzględniających skargi na takie akty i czynności, które uprzednio mogły być przedmiotem wstrzymania ich wykonania (por. R. Sawuła, Stosowanie art. 152..., s. 73, i tenże, Wstrzymanie wykonania..., s. 402-403). Jeśli więc przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, a nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 205-206, i komentarz do art. 61, uwagi 4-9; R. Sawuła, Stosowanie art. 152..., s. 73, i tenże, Wstrzymanie wykonania..., s. 404), to przyjęcie w art. 152 § 1 jako generalnej zasady, iż każdy akt lub czynność nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na nie, kłóci się ze zdrowym rozsądkiem (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015). Wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać. Decyzja ta stwierdza tylko istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia, bowiem do rozpoczęcia inwestycji, a sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie, jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu (vide m.in. postanowienie NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OZ 949/15, postanowienie NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 433/17). Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpatrywanym przypadku znajduje zastosowanie art. 152 p.p.s.a. oraz, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który organy obydwu instancji uczyniły podstawą do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie, z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego tej decyzji w sytuacji, kiedy Sąd I instancji nieprawomocnym wyrokiem decyzję tę uchylił. Istotą sporu pomiędzy SKO a skarżącym jest interpretacja art. 152 p.p.s.a. W skardze powołano poglądy doktryny, wskazując tytuły publikacji w następujący sposób "(por. R. Sawuła, Stosowanie art. 152..., s. 73, i tenże, Wstrzymanie wykonania..., s. 402-403)". W dalszej części skargi przywołano również poglądy T. Wosia: "vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015)". W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że znacznym utrudnieniem dla Sądu jest powoływanie niepełnych tytułów literatury prawniczej bez podania źródła publikacji, niemniej jednak z pewnym prawdopodobieństwem można przypuszczać, że chodzi o następujące pozycje: artykuł Roberta Sawuły opublikowany w Państwie i Prawie z 2004 roku nr 8 str. 71-78 "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", monografia tego samego autora "Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym", Przemyśl-Rzeszów 2008 oraz publikację : "Postępowanie sądowoadministracyjne" pod red. T. Wosia - Wolters Kluwer, 2015. Powołując się na powyższe publikacje skarżący wywodzi, że art. 152 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie tych aktów i czynności poddanych kontroli sądu administracyjnego, które uprzednio mogły być przedmiotem wstrzymania ich wykonania na podstawie art. 61 p.p.s.a. Skarżący pomija jednak fakt, że art. 152 p.p.s.a. został zmieniony w 2015 roku, a jego nowe brzmienie wyklucza możliwość zaproponowanej przez skarżącego interpretacji. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał: "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku". Natomiast obecnie art. 152 p.p.s.a. stanowi: "W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej". Poglądy powołane w skardze zostały sformułowane przed wejściem w życie tej nowelizacji, kiedy wyrzeczenie o ewentualnym wstrzymaniu wykonania uchylanego przez sąd I instancji aktu lub czynności było obligatoryjną częścią wyroku uwzględniającego skargę. W obecnym stanie prawnym mowa jest nie o "wykonaniu aktu lub czynności", lecz o jego skutkach. Przede wszystkim zaś brak wywoływania skutków prawnych przez uchyloną przez sąd decyzję administracyjną następuje z mocy samego prawa i sąd może ewentualnie w wyroku orzec inaczej. Zwrócił na to uwagę również powoływany w skardze T. Woś, formułując w komentarzu do art. 152 p.p.s.a. następujący pogląd: "Przede wszystkim zauważyć należy, że zmieniony art. 152 w istocie rozszerza zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w tym zakresie zasadę odwrotną od obowiązującej na podstawie tego przepisu przed jego nowelizacją nowelą kwietniową z 2015 r. O ile bowiem przed nowelizacją ustawodawca pozostawiał ocenie sądu orzekającego w sprawie sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji, który w wyroku uwzględniającym skargę na określony akt lub czynność określał, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, to znowelizowany art. 152 § 1 przewiduje w tym zakresie automatyzm. Jednym z ustawowo określonych skutków takiego wyroku jest to, iż każdy ostateczny (!) zaskarżony akt lub czynność – pozbawione bytu prawnego nieprawomocnym w rozumieniu art. 168 § 1 wyrokiem sądu pierwszej instancji, a więc wyrokiem, który w toku instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym może sam zostać uchylony lub zmieniony – automatycznie, z mocy art. 152 § 1, przestaje wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek wyrzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę. Decyzji sądu wymagać będzie natomiast wyłączenie tego automatycznego skutku nieprawomocnego wyroku uwzględniającego skargę; zgodnie bowiem z art. 152 § 1 in fine sąd w wyroku uwzględniającym skargę może postanowić, że zaskarżony akt lub czynność będą wywoływać skutki prawne" (Woś Tadeusz. Art. 152. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016 teza 9). W tezie 12 tego samego komentarza autor formułuje zamieszczoną w skardze tezę, że "przyjęcie w art. 152 § 1 jako generalnej zasady, iż każdy akt lub czynność nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na nie, kłóci się ze zdrowym rozsądkiem", jest to jednak wyłącznie ocena treści znowelizowanego przepisu. Autor krytykuje znowelizowane brzmienie art. 152 p.p.s.a., lecz nie stawia tezy, że przepis ten nie odnosi się do wszystkich aktów lub czynności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę brak jest podstaw prawnych, by w świetle jednoznacznego brzmienia art. 152 p.p.s.a. ograniczać jego stosowanie tylko do niektórych aktów lub czynności i np. wyłączać tego rodzaju akty lub czynności, w stosunku do których nie można zastosować art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego względu nie ma znaczenia, czy decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu. Skoro art. 152 p.p.s.a. nie posługuje się pojęciem "wykonania" aktu lub czynności (jak czyni to art. 61 § 3 p.p.s.a.), lecz "skutków" uchylonego aktu lub czynności, to brak jest podstaw by przepisy te w jakikolwiek sposób ze sobą powiązywać. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 1064/17 nieprawomocnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję, której przeniesienia domaga się skarżący. Został on wydany już po zmianie art. 152 p.p.s.a. i nie zawiera wyrzeczenia, o którym mowa w końcowej części tego przepisu ("chyba że sąd postanowi inaczej"). Należy przyjąć, że zarówno decyzja SKO z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...], ani częściowo zmieniona przez organ odwoławczy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] nie wywołują żadnych skutków prawnych aż do momentu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Krakowie. Tym samym nie mogą również zostać przeniesione na inny podmiot w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem czasowo nie wywołuje ona skutków prawnych. Ostatecznie jej byt prawny zostanie jednak przesądzony dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpozna skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. W tej sytuacji prawomocne zakończenie postępowania sądowego jest niewątpliwie zagadnieniem prejudycjalnym dla możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli bowiem skarga kasacyjna zostanie oddalona, to wniosek o przeniesienie decyzji nie będzie mógł zostać uwzględniony. Jeżeli natomiast po przeprowadzeniu sądowej kontroli decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawomocni się – to wówczas będzie możliwe jej przeniesienie na inny podmiot. W świetle powyższych rozważań organy obu instancji prawidłowo zawiesiły postępowanie, właściwie stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. Z tych względów zaskarżone postanowienie należało ocenić, jako prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.