II OZ 433/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1431/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 października 2016 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1431/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu wniosku A. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 października 2016 r., nr ... w przedmiocie warunków zabudowy postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. P., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 października 2016 r., nr ... w przedmiocie warunków zabudowy. Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu prawomocnego rozpoznania skargi. Wniosek swój skarżący uzasadnił powołaniem się na art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu i możliwe jest jej wstrzymanie. Ponadto skarżący dodał, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy umożliwia przejście do następnego etapu inwestycyjnego, zgodnie z postanowieniami prawa budowalnego. Rozpoznając ww. wniosek skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że na gruncie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., funkcjonuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodny pogląd, że jej przedmiotem mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy akt wymaga wykonania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego i stanowiska z powołanego przez niego orzeczenia, na poparcie twierdzenia o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w ocenie Sądu, w judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, że przymiotu wykonalności nie można przypisać decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta stwierdza tylko istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia bowiem do rozpoczęcia inwestycji, a sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tego względu, Sąd działając na postawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. wniósł o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu a nadto wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić jednocześnie należy, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: I OZ 801/11). Wstrzymanie wykonania aktu polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które on wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 października 2016 r., nr ..., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 11 lutego 2016r. ustalającą na rzecz G. P. warunki zabudowy polegające na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu handlowego zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na lokal gastronomiczny oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na pomieszczenie kuchenne przynależne do lokalu mieszkalnego, na terenie działki ..., nie nadaje się do wykonania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OZ 949/15). Dlatego też Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. ----------------------- 3