II SA/Kr 1662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.W. kwotę 984 zł (dziewięćset osiemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. M.W. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r. nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K. Zarzuciła, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów . Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r. nr [....] . Po rozpoznaniu wniosku S.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 157§ 1 k.p.a. - postanowieniem z dnia 5 września 2011r. znak: [....] utrzymało w mocy postanowienie z dnia 20 maja 2011 r. nr [....] . Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie SW. , a Sąd postanowieniem z dnia 9 października 2011 r., sygn. II SA/Kr 1844/11 umorzył postępowanie w sprawie. Przyczyną umorzenia postępowania sądowego było przyjęcie, że skarżąca przenosząc własność nieruchomości oznaczonej nr [....] po wniesieniu skargi utraciła przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe orzeczenie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 871/13. NSA wskazał, że P.W. , na rzecz którego S.W. przeniosła prawo własności nieruchomości, zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z treści jego pism wynikało bezsprzecznie, że w całości poparł skargę, wszelkie zawarte w niej zarzuty i wnioski. Przypomniano, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogą pojawić się zmiany podmiotowe związane z przejściem praw i obowiązków na inne osoby. W kontrolowanym postanowieniu zabrakło rozważań w tym przedmiocie. Po ponownym rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 786/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu. Uzasadniając wyrok wskazano, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ bezpodstawnie zastosował art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 49 k.p.a. Powołany art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia i z chwilą upływu14 dni, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia, to taki tryb doręczeń dotyczy wyłącznie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r., nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. gmina K. , nie jest tożsame z postępowaniem o wszczęciu tegoż postępowania scaleniowego. Tymczasem SKO doręczyło zaskarżone postanowienie kilku podmiotom, częściowo takim, co do których - jak trafnie podnosi skarżący - istnieją istotne wątpliwości, czy przysługuje im status strony w postępowaniu scaleniowym, a całkowicie pominęło szereg podmiotów, którzy taki status posiadają, jako uczestnicy postępowania scaleniowego. Zaskarżony akt został wydany bez zapoznania się ze stanowiskiem wszystkich uprawnionych podmiotów, którzy biorąc udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, mogliby przedstawić przekonujące argumenty przeciwne do tych, które zaprezentował organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. [....] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r. nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że jest związane, co do zasady zarówno oceną prawną, jak też wskazaniami dotyczącymi dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie wyroku sądowym. Niemniej w przedmiotowej sytuacji koniecznym stało się odstąpienie od oceny wyrażonej w orzeczeniu WSA z uwagi na zasadniczą zmianę stanu faktycznego tj. umorzenie postępowania scaleniowego przez organ I instancji. Decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [....] Starosta [....] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu na podstawie postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007r., [....] . W wyniku rozpoznania odwołania J.K. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 28 maja 2014r., [....] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, co jest wiadomym Kolegium z urzędu. Decyzja Kolegium ma przymiot ostateczności. Kolegium uznało, że wobec umorzenia postępowania scaleniowego nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania także w odniesieniu do postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Należy bowiem wskazać, że skutki umorzenia postępowania sięgają szeroko w sprawie powodując, że sprawa administracyjna przestaje istnieć od początku, a więc obejmując także moment wszczęcia postępowania (w przedmiotowej sprawie wyrażone postanowieniem wszczynającym postępowanie). Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie scalenia zakończyła bowiem sprawę administracyjną, a zatem po jej wydaniu bezprzedmiotowe są także wnioski proceduralne dotyczące nieistniejącego już postępowania. Skoro bowiem nie toczy się postępowanie główne wobec jego umorzenia nie ma przedmiotu którego mogą dotyczyć ewentualne wnioski o charakterze proceduralnym. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez P.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. SKO.WiSG/4162/13/2014 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, iż wobec istotnej zmiany stanu faktycznego w związku z umorzeniem postępowania scaleniowego zasadne było odstąpienie od wskazań zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie. Podzieliło również zawarty w poprzedniej decyzji pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie scalenia zakończyła sprawę administracyjną, a zatem po jej wydaniu bezprzedmiotowe stały się także wnioski proceduralne dotyczące nieistniejącego już postępowania. Skoro bowiem nie toczy się postępowanie główne, to brak jest przedmiotu, którego mogą dotyczyć ewentualne wnioski o charakterze proceduralnym. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.W. , zarzucając jej naruszenie 105 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 110 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 126 k.p.a., art. 145-152 k.p.a. i art. 156-159 k.p.a. (w zw. z art. 33 ustawy z 26 marca 1998r. o scalaniu i wymianie gruntów), art. 10 § 1 k.p.a., art. 49 k.p.a. (a także niezastosowanie art. art. 38-48 k.p.a.), art. 61 § 4 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 131 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania mimo braku zaistnienia przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia tj. pomimo faktu, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a także przez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania pomimo wyraźnych wskazań w tej kwestii zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wiele stron bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - zaskarżona decyzja została skierowana do osób niebędących stronami w przedmiotowej sprawie, które to naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu administracji , a także o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym na rozprawie w dniu 12 lutego 2015r spisem kosztów. ( k – 81-82) W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości potrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Kolegium z dnia 13 stycznia 2014 r. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 4 marca 2007 r. w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. nie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) z uwagi na samo umorzenie postępowania scaleniowego. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się m. in. art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności postanowienia zapada w drodze postanowienia. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700) przysługuje zażalenie. Już sam ten fakt, umożliwiając stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, wskazuje na pewną odrębność postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe. Istotne jest również, że umorzenie postępowania scaleniowego ma skutek ex nunc, a więc ma skutek wyłącznie na przyszłość. Nie znosi całego dotychczasowego postępowania, nie usuwa z mocą wsteczną wszystkich skutków wszczęcia postępowania. Błędne jest stanowisko Kolegium w tym przedmiocie, jakoby decyzja o umorzeniu postępowania scaleniowego powoduje, że "sprawa administracyjna przestaje istnieć od początku, a więc obejmując także moment wszczęcia postępowania". Taki skutek ma orzeczenie stwierdzające nieważność aktu administracyjnego, które ma skutek ex tunc, a więc od samego początku, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nie niweczy skutków prawnych zaistniałych w ramach umorzonego postępowania. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego ma daleko idące skutki. Przede wszystkim wyznacza zakres postępowania scaleniowego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. Skutki wszczęcia postępowania scaleniowego wykraczają jednak poza to postępowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z chwilą wszczęcia postępowania scaleniowego lub wymiennego, obejmującego lasy i grunty leśne, wstrzymuje się wydawanie zezwoleń na wyrąb drzew do czasu zakończenia postępowania, a niezrealizowane zezwolenia tracą moc. Z kolei art. 21 tej ustawy stanowi, że sąd właściwy do prowadzenia ksiąg wieczystych, na wniosek starosty, uczyni w księdze wieczystej wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego, a jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, wniosek składa się do istniejącego zbioru dokumentów. Wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności jak i obciążeń pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego lub wymiennego, chyba że dokonane zostały za zgodą starosty. Jak wynika z powyższego postanowienie Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r. nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. wyznaczyło zakres przedmiotowy – obszar scalania, miało wpływ na prawa i wyznaczało obowiązki uczestników tego postępowania, co może rodzić konsekwencje odszkodowawczo – deliktowe. Wszczęcie postępowania scaleniowego i procedowanie na jego podstawie przez okres 7 lat wprowadziło niepewność prawną w dokonywaniu trwałych inwestycji na gruntach objętych scaleniem i dysponowania gruntami, mogło mieć również wpływ na rynkowe ceny gruntów (mimo, iż formalnie obrót nieruchomościami objętymi postępowaniem scaleniowym nie jest zakazany). Z tego też względu nie można podzielić poglądu Kolegium, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe jest bezprzedmiotowe. Wadliwe było również przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że umorzenie postępowania scaleniowego sprawiło, że wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 4 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 786/13 przestały być aktualne. Sąd wskazał w nim między innymi: "w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym, organ bezpodstawnie zastosował art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 49 k.p.a. (...) SKO doręczyło zaskarżone postanowienie kilku podmiotom, częściowo takim, co do których - jak trafnie podnosi skarżący - istnieją istotne wątpliwości, czy przysługuje im status strony w postępowaniu scaleniowym, a całkowicie pominęło szereg podmiotów, którzy taki status posiadają, jako uczestnicy postępowania scaleniowego". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Kolegium powołało się na stanowisko doktryny, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego bądź też istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. W niniejszej sprawie jednakże żadne z wymienionych wyjątków nie miał miejsca. Mimo to Kolegium nie doręczyło zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania, a jedynie tym samym, którym doręczono uchylone wcześniej przez WSA postanowienie z dnia 5 września 2011 r. (z tym, że poprzednio rozstrzygnięcie sprawy doręczono Wójtowi Gminy K. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy K. oraz we wsi T. , natomiast zaskarżoną obecnie decyzję doręczono Wójtowi bez tej adnotacji). Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wypowiadać się na temat zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności. Kontrola działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. musi, bowiem ograniczyć się wyłącznie do badania, czy prawidłowa była zaskarżona decyzja umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Nadal jednak aktualne pozostaje wskazanie zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 786/13, że "przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r., nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. , gdyż taki sposób odniesienia się do tych zarzutów, jaki przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchybia również art. 107 § 3 k.p.a." Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszały art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i dlatego Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono wpis w kwocie 200 zł, koszty dojazdu pełnomocnika strony - 47 zł (jak podał w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r., k. 81), koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł, a także trzykrotną stawkę minimalną wynagrodzenia dla radcy prawnego ustalonego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Sąd wziął przy tym pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzeniem i popieraniem skargi, a także charakter sprawy , jej obszerność i stopień skomplikowania, zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia.