II SA/Kr 1667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "[...] " sp. z o.o. w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. dokonała zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem, usytuowanego na działkach nr 1 , 2 i 3 w B. Dodatkowo zgłaszająca spółka wskazała, że zamierzeniem budowlanym jest zaplecze istniejących hal magazynowych oraz poinformowała o tym, że budowa zgodnie z planem ma się rozpocząć w dniu 27 grudnia 2005 r., natomiast rozbiórka, bądź przeniesienie obiektu ma nastąpić do dnia 20 marca 2006 r. Ze względu na to, iż wymienione zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Wójt Gminy Z. przekazał sprawę do rozpoznania Staroście Powiatowemu w K. Organ rozpoznający przedmiotową sprawę, w dniu 12 grudnia 2005 r., postanowił nałożyć na A. Sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg dokumentów, niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pod rygorem złożenia sprzeciwu, jednakże organ nieprawidłowo zawiadomił Stronę o wydanym postanowieniu. W konsekwencji, brak reakcji Strony na wydane postanowienie, oraz złożenie przez Stronę pisma informującego o wykonaniu zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem spowodowało, że Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn.: [...] w przedmiocie sprzeciwu na wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego na działkach nr 1, 2 i 3 w B. Przedmiotowa decyzja została następnie uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2006 r., sygn.: [...] a postępowanie administracyjne dotyczące zgłoszenia z dnia 22 listopada 2005 r., zostało umorzone. Ze względu na to, że zaistniało podejrzenie naruszenia przepisów prawa przez A. Sp. z o.o., poprzez nierozebranie, bądź nieprzeniesienie obiektu budowlanego wskazanego w zgłoszeniu z dnia 22 listopada 2005 r., pomimo upływu terminu wskazanego w przytoczonym zgłoszeniu, a także poprzez przekroczenie zakresu owego zgłoszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie przedmiotowej sprawy. W dniu [...] lipca 2006 r., PINB w K. wydał postanowienie nr [...], sygn.:[...] , którym nałożył na stronę zobowiązanie do przedłożenia w terminie do dnia 17 października 2006 r. zaświadczenia właściwego organu o zgodności wykonanego na działce nr [...] w B. obiektu magazynowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku istnienia takiej zgodności, do przedłożenia opracowania składającego się z 4 projektów budowlanych obejmujących także instalacje wymienionego obiektu budowlanego wraz z oceną techniczno – konstrukcyjną wykonanych robót, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej uwzględniającej przestrzenne rozmieszczenie elementów zagospodarowania działki wraz z uzbrojeniem podziemnym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., sygn.: [...] , PINB w K. zmienił termin na wykonanie nałożonego zobowiązania i ustalił nowy termin na dzień 30 stycznia 2007 r. Po bezskutecznym upływie terminu, w dniu 19 lipca 2007 r., PINB w K. wydał decyzję nr [...], sygn.: [...] , w przedmiocie nakazania A. Sp. z o.o. rozbiórki budynku magazynowego wzniesionego bez decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr 1 w B. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że na działce 1 w B. strona dobudowała do ściany zachodniej budynku hali wraz z częścią biurową obiekt magazynowy, który stanowi rażące przekroczenie zgłoszenia z dnia 22 listopada 2005 r. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy świadczący o tym, że dobudowany budynek został zrealizowany w konstrukcji stalowej, ze ścianami obudowanymi arkuszami blachy stalowej ocieplonej płatami wełny mineralnej, a ramy stalowe konstrukcji budynku zamocowano w fundamentach betonowych. Budynek posiada także elementy murowane z cegieł, a całość konstrukcji jest przykryta dachem orynnowanym. Budynek został wyposażony w bramę wjazdową stalową, składaną, drzwi wewnętrzne do hali magazynowej oraz posadzkę wykonaną z płytek ceramicznych typu "gres". Ponadto budynek posiada instalację oświetleniową. Użytkownik oświadczył, że obiekt jest wykorzystywany jako montażownia urządzeń chłodniczych. W ocenie organu, opisany obiekt budowlany niespełnia warunków do tego, by zakwalifikować go do grupy tymczasowych obiektów budowlanych, albowiem jest to budynek trwale połączony z gruntem oraz nie został rozebrany, bądź przeniesiony w inne miejsce przed dniem 20 marca 2006 r., przez co do jego wzniesienia trzeba było dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, organ I instancji podniósł, że została podjęta próba przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, lecz strona nie zastosowała się do postanowień wydanych w toku postępowania i nie przedłożyła odpowiedniej dokumentacji, co doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji. Od decyzji organu I instancji odwołała się A. Sp. z o.o., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, bądź o przekazanie sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego. Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji obrazę przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującej się, sporny obiekt budowlany jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, do jego wzniesienia nie trzeba było się starać o decyzję o pozwoleniu na budowę, przez co nie można nakazać rozbiórki takiego obiektu w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo odwołująca się podniosła, że z faktu braku rozbiórki, bądź przeniesienia obiektu w inne miejsce w przepisanym terminie nie można wywieźć wniosku, że obiekt utracił charakter tymczasowego obiektu budowlanego, a organ I instancji nie zgromadził dowodów pozwalających na ustalenie, że ten obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 6/09 WSA w Krakowie, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2008 r., sygn.:[...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a także uchylone zostało postanowienie WINB z dnia [...] października 2008 r., sygn.: [....] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] września 2009 r., WINB w K. wydał decyzję, sygn. [...] , w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji, organ I instancji działał w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy i nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również nie naruszył przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, a jego ustalenia są w pełni zasadne i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem organu II instancji, obiekt wzniesiony przez odwołującą się nie odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego, albowiem tymczasowym obiektem budowlanym w świetle obowiązującej regulacji prawnej może być obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym, niż jego trwałość techniczna, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce, lub do rozbiórki, a także obiekty niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Istotą tymczasowego obiektu budowlanego jest jego tymczasowość. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, jeżeli obiekt budowlany nie jest przeznaczony do rozbiórki, bądź przeniesienia w inne miejsce przed upływem terminu 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji podkreślił, że inwestor zobowiązał się do rozbiórki, bądź przeniesienia obiektu w inne miejsce do dnia 20 marca 2006 r., a ponadto, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że obiekt jest trwale połączony z gruntem. Organ II instancji uznał, że odwołująca się wzniosła obiekt nie odpowiadający definicji tymczasowego obiektu budowlanego, a dokonane przez odwołującą się zgłoszenie z dnia 22 listopada 2005 r., miało na celu obejście przepisów prawa o decyzjach o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji wskazał, iż nie może utrzymać w mocy decyzji organu I instancji, gdyż w dniu 20 grudnia 2007 r., zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt: P 37/06, stwierdzający sprzeczność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (...), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Przytoczona okoliczność przesądziła o tym, że należy rozpoznać sprawę ponownie w oparciu o przepisy prawa materialnego w nowo-obowiązującym brzmieniu. Od całości decyzji organu II instancji skargę do WSA w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje potrzeba ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w całości, bądź w znacznej części, a organ II instancji nie odniósł się do tej przesłanki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie wskazała takiej konieczności w zw. ze zmianą przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 listopada 2009 r., sygn.:[...] , WINB w K. wniósł o oddalenia skargi w całości ze względu na jej bezzasadność, podtrzymał dotychczas przedstawione w sprawie stanowisko oraz podniósł, że w związku ze zmianą materialnej podstawy prawnej, istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z mocy przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z przepisami art. 3, art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje owej kontroli w oparciu o przepisy ustawy, przy czym w trakcie orzekania sąd jest ograniczony zakresem danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygający sprawę sąd jest uprawniony do stosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie WSA w Krakowie, wniesiona przez stronę skarżącego skarga na decyzję organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie organu odwoławczego jest w pełni zasadne i odpowiada dyspozycjom obowiązujących przepisów prawa, w tym art.138 § 2 kpa. Z mocy przepisów art. 6, 7 oraz 15 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w toku postępowania administracyjnego organy mają podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a samo postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Niezasadny jest zarzut skarżącej, zgodnie z którym organ II instancji niewystarczająco uzasadnił zaskarżoną decyzję w zakresie związku zmiany podstawy orzekania z koniecznością ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bądź w znacznej części, ponieważ w sytuacji zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego, w oparciu o które rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, wydana przez ten organ decyzja staje się wadliwa, a organ II instancji jest zobowiązany do jej uchylenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Przyjęcie za słuszny poglądu skarżącej odnośnie tego, iż organ II instancji winien był rozpoznać sprawę co do jej istoty, doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżąca pozbawiona byłaby prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, albowiem od decyzji organu II instancji mimo, że byłaby w swej istocie pierwszą decyzją w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, jako decyzji ostatecznej, nie przysługiwałoby odwołanie. Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie zapatrywanie prawne wprost stanowi, iż decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania winna być wydawana jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w oparciu o ściśle przestrzegane przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sprawy może nastąpić jedynie, gdy istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bądź w znacznej części. Zdaniem WSA w Krakowie, jeżeli Organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w oparciu o przesłanki prawne pozostające w sprzeczności z Konstytucją RP, takie postępowanie należy przeprowadzić ponownie w części dotyczącej zmodyfikowanych przesłanek prawa, a rozstrzygnięcie winno zapaść w oparciu o aktualny stan prawny. W wyroku z dnia 3 marca 1993 r., sygn. akt: IV SA 1241/92, NSA wprost wskazał, że "decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa". W wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt: III SA/Gd 282/06, WSA w Gdańsku stwierdził, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji przez Sąd. Przytoczony pogląd prawny przesądza o tym, że w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, bądź w toku postępowania sądowo – administracyjnego, należy dążyć do pozbawienia mocy obowiązującej decyzji wydanych w oparciu o przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dyrektywa, zgodnie z którą przed organem II instancji, a nie przed organem I instancji, powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. "Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją I instancyjną może być przedmiotem odwołania, wniesionego przez uprawniony podmiot, w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji (...). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt: II SA 1198/88). Odnosząc powyższe rozważania do stanu przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji wezwał skarżącego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. do zaświadczenia właściwego organu o zgodności wykonanego obiektu magazynowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku istnienia takiej zgodności, do przedłożenia opracowania składającego się z 4 projektów budowlanych, podczas gdy winien wezwać o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, a po zmianie przepisu art. 48 pr. bud. (jako konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), ponownie rozpoznając sprawę winien wezwać, w przypadku dalszego braku ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o przedłożenie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero jej przedłożenie, ewentualnie bezskuteczny upływ terminu do jej przedłożenia stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni na których działkach leży sporny obiekt. W decyzji organu I instancji podano bowiem jeden nr działki, podczas gdy zgłoszenie oraz protokoły oględzin dotyczą trzech działek. Z powyższych względów, zaskarżoną decyzję organu II instancji należało ocenić jako zgodną z prawem, w konsekwencji czego, z mocy przepisu art. 151 p.p.s.a., przedmiotowa skarga została oddalona ze względu na jej niezasadność.