II SA/Kr 1668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzja z dnia 6 maja 2009r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki umorzył z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wniosku W. W. i J. W. dotyczącego nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę prowadzoną z wniosku W. W. i J. W. złożonego w dniu 21 czerwca 2006 r. dotyczącego nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. organ wskazał, że sprawa stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. była przedmiotem kilku postępowań prowadzonych przez organ prowadzonych z urzędu i na wniosek. Niniejsze postępowanie PINB: [...] (dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...]) zostało wszczęte na wniosek W. W. i J. W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 lipca 2008 r. znak: [...] uchylił poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 12 maja 2008 r. znak: [...] w związku z niewłaściwym stanowiskiem organu I instancji który umarzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...]. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że organ I instancji powinien zbadać, który zakres wniosku W. i J. W. z dnia 21 czerwca 2006 r. dotyczy spraw w prowadzonych już postępowaniach znak: [...] oraz znak: [...] i znak: ROA.[...] i w tym zakresie treść w/w wniosku włączyć w zakres powyższych postępowań, a w którym zakresie należy prowadzić nowe postępowanie zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007r. sygn. akt II SAB/Kr 31/07. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę dokonał zatem analizy prowadzonych postępowań dotyczących budynku przy ul. [...] w K. i uznał, że rozpatrzy zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy, podobnie jak i wniosek J. W. i W. W. złożony 21 czerwca 2006 r. w postępowaniu administracyjnym w sprawie znak: ROA. [...]. Ponadto organ I instancji wskazał, że w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] prowadzone jest także postępowanie znak: ROA.[...] wszczęte przez organ z urzędu. Uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1134/06, uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2006r. nr [...] - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o postępowaniu administracyjnym w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przedmiotowego budynku G. J., A. P., C. S., K. S., A. Z., W. W. i J. W. - lokatorów tego budynku. Z kolei trzecie postępowanie znak: ROA.[...] (prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...]) wszczęte zostało z wniosku lokatorów W. W., G. J., A. P., C. S., K. S. i A. Z. , złożonego dnia 28 kwietnia 2006 r. Postępowanie to zostało umorzone z urzędu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 1 września 2008 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2009 r. Organ I instancji wskazał, że nadal prowadzone jest wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ROA.[...], w którym zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/06 przyznano status strony W. W., G. J., A. P., C. S., K. S. i A. Z.. Mając na względzie powyższe, organ umorzył postępowanie prowadzone z wniosku złożonego w dniu 28 kwietnia 2006r. W przeciwnym wypadku bowiem organ nadzoru budowlanego prowadziłby dwa postępowania administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu postępowania, co mogłoby doprowadzić do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji po dokonaniu analizy prowadzonych postępowań dotyczących budynku przy ul. [...] w K. uznał, że rozpatrzy wniosek J. W. i W. W. złożony dnia 21 czerwca 2006r. w postępowaniu administracyjnym w sprawie znak: ROA. [...]. Odwołanie o powyższej decyzji złożyła J. W. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 62, 77, 107 k.p.a. oraz art. 6, art. 66. ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu podniesiono, że organ nie przeprowadził postępowania stosownie do zaleceń zwartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 31/07. W konsekwencji nadal utrzymywany jest nieodpowiedni stan techniczny budynku. Ponadto organ zobowiązany był do zajęcia stanowiska w postępowaniu, które zgodnie ze stanowiskiem sądu nie było tożsame z postępowaniami prowadzonymi wcześniej, a przywołanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 maja 2009 r. Zarzucono, że organ nie określił zakresu wniosku strony, jaki zainicjował postępowanie znak: ROA.[...], a umorzenie postępowania z powołaniem się na inne postępowania jest samowolnym ograniczeniem wniosku strony. Zakres postępowania znak: ROA.[...] jest bowiem inny od zakresu postępowań powołanych w uzasadnieniu decyzji, co potwierdził sąd w wyroku II SAB/Kr 31/07. A zatem organ nie miał prawa umarzać postępowania bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich kwestii zawartych we wniosku inicjującym postępowanie znak: ROA.[...]. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji, że nie można prowadzić jednocześnie dwóch postępowań w tej samej sprawie, jednego postępowania prowadzonego z urzędu, a drugiego prowadzonego na wniosek strony. W prowadzonym z urzędu postępowaniu znak: ROA.[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w K. Powiat Grodzki w zawiadomieniu z dnia 29 sierpnia 2008r. znak: ROA.[...] uznał interes prawny G. J., W. W., T. P., C. S., K. S. i A. Z.. Ponieważ postępowanie to (znak: ROA.[...]) toczy się nadal, to organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie znak: ROA.[...] wszczęte z wniosku W. W. i J. W. z dnia 21 czerwca 2006 r., gdyż prowadzenie dwóch odrębnych postępowań dotyczących tego samego przedmiotu postępowania mogłoby doprowadzić do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że postępowanie znak: ROA.[...] było prowadzone na wniosek strony, a w prowadzonym z urzędu postępowaniu znak: ROA.[...] organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 29 sierpnia 2008 r. znak: ROA.[...] uznał interes prawny G. J., W. W., T. P., C. S., K. S. i A. Z.. Natomiast w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 lipca 2008 r. znak: [...], uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 14 marca 2007 r. znak: ROA.[...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy uznał, że J. W. przysługuje status strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu znak: ROA.[...] dotyczącym stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. W związku z powyższym umorzenie postępowania wszczętego z wniosku J. W. i W. W. złożonego w dniu 21 czerwca 2006 r. i włączenie zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego wraz z wnioskiem do postępowania administracyjnego ROA.[...], które jest prowadzone z urzędu nie jest pozostawieniem wniosku J. W. i W. W. bez rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. W. zarzucając naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 31/07, a także naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 62, 80, 81 k.p.a., oraz art. 5, 54, 66 ustawy Prawo budowlane i art. 58 k.c. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. już dwukrotnie zlekceważył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie biorąc pod uwagę treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Kr 453/08, jak również nie określając zakresu postępowania stosownie do wniosku inicjującego postępowanie PINB: ROA.[...] oraz nie prowadząc postępowania wyjaśniającego, pomimo posiadania dowodów, że budynek przy ul. [...] został przekazany do użytkowania z uchybieniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi z przyczyn podmiotowych (dotyczących strony postępowania administracyjnego) lub przedmiotowych – niemożność kontynuowania postępowania z różnych powodów nie dotyczących jednak samej strony, a więc ujawnieniem się okoliczności powodujących trwałą niemożność zakończenia sprawy decyzją administracyjną. W doktrynie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania stanowi "refleks" bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (W. Dawidowicz - Zarys procesu administracyjnego), a także iż pojęcie to oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Tak definiując pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, nie można by uznać, iż zachodzi ono w sytuacji "dublowania się" postępowań administracyjnych, kiedy to dwa lub więcej postępowań prowadzonych przez ten sam organ administracji, wszczętych na wniosek lub z urzędu, dotyczy przedmiotowo tej samej sprawy. Umorzenie jednego z tych postępowań nie wynikałoby bowiem z bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, ani też z nie byłoby następstwem braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, ale dokonane byłoby ze względów celowościowych – ekonomii postępowania tj. zbędności procedowania sprowadzającego się do wykonywaniu tych samych czynności w różnych sprawach dotyczących tej samej materii, w których to postępowaniach powinno zapaść takie same rozstrzygnięcia. W składzie rozpoznającym niniejszą sprawę sąd uznał jednakże, iż w sytuacji, kiedy toczyły by się identyczne pod względem przedmiotowym i z udziałem tych samych stron dwa różne postępowania, umorzenie jednego z nich byłaby dopuszczalna właśnie ze względów celowościowych – zbędności prowadzenia dwóch identycznych postępowań. Sytuacja takie jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organy błędnie bowiem uznały iż przedmiotowy zakres postępowania toczącego się w sprawie ROA.[...] i w niniejszej sprawie jest identyczny, bo dotyczy stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Zwrócić należy uwagę, iż postępowanie ROA.[...] organ traktuje jako prowadzone z urzędu, pomimo, iż zainicjował je wniosek mieszkańców tego budynku o treści zbliżonej do pisma skarżącej inicjującego postępowanie będące przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie. Mowa jest w nim bowiem o złym stanie technicznym budynku, ale też samowolnej zmianie konstrukcji budynku oraz jego przeznaczenia. Organ wszczynając postępowanie ograniczył jego zakres jedynie do stanu technicznego budynku. Zakres ten determinuje bowiem zawiadomienie o wszczęciu sprawy (I tom akt administracyjnych sprawy ROA.[...] k. 101) w którym mowa wyraźnie, iż wszczął on postępowanie z urzędu i że dotyczy ono stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Jasne jest także stanowisko organu co do przedmiotu tego postępowania wyrażone tak w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tj. że postępowanie w sprawie ROA.[...] dotyczy stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Identyczna informacja została przekazana sądowi w odpowiedzi na skargę. Tak więc sąd przyjmuje, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie ROA.[...] dotyczy jedynie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. i nie jest nim objęta kwestia zbadania ewentualnej samowoli budowlanej (wybudowania obiekty ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego) ani też samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu czy też jego części. Nie jest przedmiotem oceny sądu prawidłowość postępowania organów w tamtym postępowaniu, w szczególności jego przedmiotowym ukształtowaniu, zwrócić jednak należy uwagę, iż podzielając stanowisko organu II instancji, iż postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego z zasady wszczynane jest z urzędu, gdyż taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonej przez prawo materialne oraz, że inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być zatem wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie, to jednak zawsze inicjatywa ta (wniosek, informacja) musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu (vide: wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 453/08). W sytuacji kierowania do organu pisma przez osoby zainteresowane wszczęciem sprawy administracyjnej, nawet w sytuacji, kiedy organ ten uznaje że sprawa ta może toczyć się jedynie z urzędu, obliguje organ do analizy czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem czy też wskazanej pismem. W postępowaniu ROA.[...] organ ograniczył natomiast jego zakres do stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. pomijając zupełnie kwestię zbadania wskazanych w piśmie okoliczności o których mowa wyżej tj. ewentualnej samowoli budowlanej oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem skarżącej z 19 czerwca 2006 r. Organ postępowanie to traktuje jako prowadzone na wniosek (wiąże go w tym zakresie stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z 12 grudnia 2007 II SAB/Kr 31/07) oraz, że dotyczy ono stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Z treści pisma skarżącej z 19 czerwca 2006 r. wynika natomiast, iż kwestionuje ona nie tylko stan techniczny tego obiektu, ale też zgłasza dokonanie w nim samowolnych zmian przed przekazaniem go do użytkowania oraz "wyłudzenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie powstałego niezgodnie zatwierdzonym projektem". Zdaniem sądu tak sformułowany wniosek powinien przez organ być odczytany jako wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. a także zbadania czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego - co obligowało by organ do wszczęcia postępowania naprawczego o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zwrócić też należy uwagę, iż budynek przy ul. [...] nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zaświadczenie – akta sprawy ROA.[...] tom I k. 68). Przystąpienie do jego użytkowania nastąpiło wobec nie zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Obiekt ten nie był zatem przedmiotem postępowania tego organu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie – w szczególności stwierdzenia przez ten organ, iż jest wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę (art. 59 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uznać by można za jedyną okoliczność wyłączającą możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Ponieważ jednak okoliczność ta nie zachodzi, organ administracji nie miał żadnych przeciwwskazań by postępowanie w tym zakresie także prowadzić. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.