II SA/Kr 168/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J.D,. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., znak: [...] , w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie stacji transformatorowej na dz. ew. [...] obr. [...] w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) w związku z pismem J.D. z dnia 19 marca 2016 r. przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2016 r. czynności kontrolne, z których został sporządzony protokół. Organ ustalił, że na działce nr [...] w L. na podstawie decyzji Starosty l. z dnia 18 lutego 2016 r., znak [...] , została wybudowana słupowa stacja transformatorowa. Inwestycja jest zgoda z treścią ww. decyzji oraz projektu budowlanego, a w dniu kontroli nie prowadzono robót budowlanych. Pismem z dnia 29 kwietnia PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie ww. stacji transformatorowej, jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W dniu 6 maja 2016 r. J.D. zapoznał się z aktami sprawy oraz wniósł uwagi na piśmie z dnia 7 maja 2016 r. Organ I instancji w dnie 20 maja 2016 r. wydał decyzję, którą umorzono w całości postępowanie w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji pismem z dnia 27 maja 2016 r. J.D. złożył odwołanie od decyzji z dnia 20 maja 2016 r., wnosząc o jej uchylenie. Analizując akta sprawy organ II instancji nie podzielił zastrzeżeń zawartych w odwołaniu, uznając decyzję organu I instancji za prawidłową. W konsekwencji decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 24 grudnia 2016 r. skargę wniósł J.D. , żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący wskazał, że decyzja Starosty L. została wydana w postępowaniu prowadzonym bez udziału J.D. , oraz że został on pozbawiony prawa odwołania się od ww. decyzji. Skarżący zarzucił, że działka [...] w L. została mu zrabowana. Następnie skarżący podniósł, iż PINB przeprowadził w sposób nieprawidłowy czynności kontrolne, a decyzje wydane przez Starostę oraz organy obu instancji naruszają interes osób trzecich oraz przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść księgi wieczystej nr [...] , z której wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto L. , będące jednocześnie inwestorem stacji transformatorowej. Roboty budowlane prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję Starosty l. z dnia 18 lutego 2016 r. Nadto organ podkreślił, że sprawy wywłaszczenia nieruchomości nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W piśmie z dnia 7 lipca 2017r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała nie tylko okoliczność zgodności budowy z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę, ale nadto kwestia prawidłowości prowadzonych prac z punktu widzenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska, posiadania uprawnień przez osoby prowadzące budowę, a nadto stosowania odpowiednich środków budowlanych (...). W tym celu organ powinien był przeprowadzić stosowną kontrolę na miejscu budowy wraz z weryfikacją całokształtu dokumentacji (...). Dopiero posiadając taki pełny ogląd na sprawę organ mógł w razie braku podstaw materialnych do wydania decyzji merytorycznej, umorzyć przedmiotowe postępowanie. W realiach niniejszej sprawy tak się jednak nie stało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawą prawną umorzenia przez organ nadzoru budowlanego był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organy orzekające w sprawie umorzyły postępowanie z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji prawnej w zakresie żądania wnioskodawcy, z pominięciem badania interesu prawnego wnioskodawcy. Podczas wszczętego postępowania administracyjnego oraz kontroli budowy przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzono, że inwestycja jest realizowana na podstawie udzielonego przez Starostę L. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia 18 lutego 2016r. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszenia warunków i ustaleń udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd uznał zatem, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulujących procedurę naprawczą, a zatem normujących sytuację, gdy inwestor realizuje inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzieloną decyzją o pozwoleniu na budowę, na co wskazywał skarżący w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokładniej w dniu 26 kwietnia 2016 r. przeprowadził oględziny z udziałem skarżącego oraz inwestora. W ich trakcie stwierdził, że zrealizowany na działce nr [...] obiekt wykonany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanym pozwoleniem na budowę. Ustalono również, że na działce nr [...] nie są prowadzone roboty budowlane. Nie sposób zatem podzielić zarzutów, iż organy nadzoru budowlanego nie podjęły działań mających na celu ustalenie okoliczności stanu faktycznego, w kontekście wystąpienia ewentualnych podstaw wszczęcia postępowania naprawczego. Uznając zaś, że niniejsza inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co stwierdzono podczas oględzin w dniu 26 kwietnia 2016 r. W konsekwencji, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, iż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nadto z akt sprawy wynika, że inwestycja znajduje się na działkach nr [...] ,[...] ,[...] – stanowiących własność Gminy L. . Zatem ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd administracyjny kontrolujący przedmiotową sprawę nie są władni ocenić zasadność podnoszonych przez skarżącego roszczeń odnośnie działki nr [...] i pozostają związani treścią księgi wieczystej nr [...] , z której wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina L. Ustosunkowując się do wskazanego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 pr. bud i art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. 1 art. 84a ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 7, art. 77 §1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. podnieść należy, iż jest on bezzasadny. W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII Sa/Wa 639/05, wyrok NSA z dnia 6 października 2010, sygn. akt II OSK 1508/09, wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r., II OSK 392/10). O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Pismo skarżącego z dnia 19 marca 2016r., w którym zawarto żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem - jego zdaniem - realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 ww. ustawy - Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Ze względów wyżej przedstawionych nieskuteczny okazał się w efekcie zarzut naruszenia przepisów określających kompetencje i zadania organów nadzoru budowlanego tj. art. 81 ust. 1, 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.