II SA/Kr 1719/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Mirosław Bator Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H.G. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 29 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego H.G. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 31 lipca 2014 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 219 k.p.a. z zw. z art. 123 i 124 k.p.a. odmówił wydania, na wniosek inwestora, zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 18 czerwca 2014r., dotyczących remontu i modernizacji stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w K. Na postanowienie to inwestor złożył zażalenie do Wojewody . Wojewoda rozstrzygnięciem z dnia 29 września 2014 r., wydanym na podstawie art. art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013 r. Dz. U. poz. 1409) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2013 r. Dz. U. poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zaświadczenie zaś jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcje prawnym. W dalszej części Wojewoda podniósł, że stosownie zaś do art. 219 k.p.a. odmawia się wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści: w sytuacji, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia (por. uchwała NSA w Warszawie z 30 września 1996 r., OPK 17/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 13). Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Ponadto wskazano, że zgodnie z orzecznictwem, zaświadczenie nie ma charakteru interpretacyjnego np. wykładni przepisów prawa. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10). Tym samym organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne wydanie zaświadczenia w przedmiocie określonym we wniosku inwestora. Powyższy wniosek, w ocenie Wojewody , sprowadza się bowiem do żądania potwierdzenia prawa powszechnego, nie uzyskanego partykularnym orzeczeniem administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu, co jest jednoznaczne z przyjęciem zgłoszenia poprzez milczącą zgodę organu, może być wydane jedynie w przypadkach, gdy do organu wpłynęło zgłoszenie uruchamiające procedurę, o której mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że z uwagi na fakt, że wymiana okien, będąca przedmiotem zgłoszenia, nie została wyszczególniona w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku zgłoszenia robót budowlanych, ten zakres prac nie podlega właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. O powyższym stanie rzeczy inwestor został powiadomiony pismem Prezydenta Miasta K. z 9 lipca 2014 r. Opisany kontekst prawny badanego zgłoszenia powoduje również, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zażalonego postanowienia, by orzec merytorycznie o zaświadczeniu o niewniesieniu sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia. Z żądaniem takiego rozstrzygnięcia wystąpił inwestor w zażaleniu z 14 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy odmówił zadośćuczynienia powyższemu wnioskowi inwestora, z tych samych przyczyn, dla których utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 31 lipca 2014 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł H.G. , zarzucając mu rażące naruszenie przepisu art. 217 i 218 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zwrócił się do organu l Instancji o wydanie zaświadczenia, że wobec zgłoszenia nie został wniesiony w ustawowym terminie - z jakichkolwiek przyczyn prawnych - sprzeciw. W reakcji na to podanie zostało wydane zaskarżone postanowienie z uzasadnieniem, iż zaświadczenie nie może być wydane, bowiem zgłoszone roboty nie podlegały regulacji art. 30 prawa budowlanego, także dotyczącej wniesienia sprzeciwu. Skarżący podał, że znana jest mu interpretacja prawna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej może stanowić bieżącą konserwację obiektu budowlanego, a tym samym takie prace nie stanowią robót budowlanych w postaci remontu określonych w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, przez co nie wymagają zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Zwrócił przy tym jednak uwagę, że zgodnie z definicją remontu, jeśli roboty budowlane polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale poprzez wymianę starych (zużytych) elementów na nowe z zastosowaniem wyrobów budowlanych niewątpliwie innych niż użyto w stanie pierwotnym (modernizacja), to wówczas nie mogą być traktowane jako bieżąca konserwacja odpowiadająca tylko jakimś drobnym pracom rzeczywiście nie stanowiącym takiego remontu. Miejski Konserwator Zabytku zezwolił między innymi na zastąpienie historycznych okien skrzynkowych w fasadzie na współczesne okna zespolone odpowiadające pierwotnym ich rysunkiem, ale jednocześnie nakazał wymianę okien w pozostałych elewacjach przedmiotowego budynku (pochodzących z okresów późniejszych) na zupełnie nowe o rysunku nawiązującym do stolarki w fasadzie. Takie zamierzenie z pewnością nie stanowi bieżącej konserwacji budynku. W dalszej części skargi skarżący zaznaczył, iż znana jest mu również inna interpretacja prawna GINB - w sprawie pojęcia "modernizacja", z której z kolei wynika właśnie, że zastosowanie w celu modernizacji obiektu budowlanego wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym podpada już pod kryterium prawnobudowlane remontu. Z tego właśnie powodu zdecydował się na złożenie zgłoszenia pomimo znajomości wcześniejszej interpretacji GINB. W związku z powyższym otrzymane przez skarżącego pismo nie gwarantuje mu odpowiedniego bezpieczeństwa prawnego pozwalającego na przeprowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ponieważ inwestor mógłby być narażony na zarzut ich wykonywania bez dokonania skutecznego zgłoszenia względnie uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowi karalne, pozakodeksowe przestępstwo formalne z art. 90 prawa budowlanego. Jak stwierdził przekonująco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 roku, do sygnatury akt II.OSK.734/10: "Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b prawa budowlanego." W innym przypadku, na przykład posiadania samego pisma, taki zarzut może zostać postawiony. W takim razie, skoro organ I instancji - z jakichkolwiek przyczyn - nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu wobec dokonania zgłoszenia (a jest to okoliczność bezsporna), to inwestor posiada bezsprzeczny interes prawny - w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w uzyskaniu zaświadczenia o niewniesieniu takiego sprzeciwu, albowiem takie zaświadczenie potwierdza urzędowo skuteczność prawną takiego zgłoszenia. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem żądania skarżącego było wydanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisach art. 217 – 220 k.p.a. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 18 czerwca 2014r., dotyczących remontu i modernizacji stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w K. Zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zaświadczenie, w przypadku spełnienia przesłanek do jego wydania, miałoby więc treść stwierdzenia, że organ zaświadcza, iż nie wniósł sprzeciwu w zakreślonym ustawą terminie 21 dni odnośnie zgłoszonego we wniosku z dnia 18 czerwca 2014r. zamiaru wykonania robót budowlanych. Wspomnieć w tym miejscu należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a podstawa taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko skarżącego zawarte w skardze (aczkolwiek problematyczne), że przysługuje mu interes prawny w żądaniu wydania zaświadczania o określonej treści. Żądane zaświadczenie dotyczy sfery faktu – stwierdzenia, że wobec zgłoszonego w dniu 18.06.2014r. zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących remontu i modernizacji stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w K. , organ nie wniósł sprzeciwu. Brak zatem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. W konsekwencji zdaniem Sądu organ I instancji Prezydent Miasta K. był zobowiązany, na żądanie skarżącego do wydania zaświadczenia, iż wobec zgłoszonego w dniu 18.06.2014r. zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących remontu i modernizacji stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w K. , organ nie wniósł sprzeciwu, gdyż nie została uruchomiona procedura z art.30 ustawy prawo budowlane, w ramach której organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygają, czy inwestycja objęta zgłoszeniem odpowiada prawu. Należy zatem stwierdzić, że Prezydent Miasta K. naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem w sposób dostateczny, czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia, o jakich mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Również Wojewoda dowolnie i przedwcześnie przyjął, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki do wydania zawnioskowanego zaświadczenia stosownie do art. 219 k.p.a. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. Na marginesie sprawy, nawiązując do intencji żądania skarżącego uzyskania odpowiedniego zaświadczenia, wyjaśnić należy, że nawet nieskorzystanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z uprawnienia do wyrażenia sprzeciwu do zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego nie powoduje domniemania wykonania odpowiedniej inwestycji zgodnie z prawem i nie pozbawia możliwości działania organu nadzoru budowlanego. Poza tym Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.