II SA/Kr 1743/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2002r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].2002 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy działając na wniosek B. K. decyzją z dnia [...].2002 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalno - pensjonatowego z przeznaczeniem na cele pensjonatowe wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji, powołał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. i wsi W., Z., S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...].1992 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. z dnia [...].1992 r. Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z tymi ustaleniami wnioskowana do zabudowy działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem B18.MP - teren zabudowy mieszkalno -pensjonatowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej oraz usług podstawowych. Organ l instancji stwierdził, iż działka nr ewid. [...] położona jest w granicach obszaru górniczego dla wód leczniczych uzdrowiska, w strefie ochrony konserwatorskiej "A" oraz w obszarze chronionym uzdrowiska - strefa "A". Wszelkie inwestycje realizowane na tym obszarze podlegają uzgodnieniu przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Ministra Zdrowia i Naczelnego Lekarza Uzdrowiska w B. Organ administracji podkreślił, że w/w decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne pozytywnie zaopiniował również Naczelny Lekarz Uzdrowiska w B. Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji negatywnie zaopiniował natomiast Minister Zdrowia. Burmistrz Miasta i Gminy uznał jednak, że Minister Zdrowia w uzasadnieniu l swojego postanowienia z dnia [...].2001 r. stworzył organowi l instancji możliwość ostatecznego, rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] dla wnioskowanego przez B. K. zamierzenia inwestycyjnego. Wobec niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ l instancji decyzją z dnia [...].2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...]. Od w/w decyzji odwołanie złożył M. Ś. oraz P. i P. K. M. Ś. zarzucił, że ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], organ l instancji nie uwzględnił wymogów art.40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem projekt decyzji, został negatywnie zaopiniowany przez Ministra Zdrowia. Ponadto M. Ś. podniósł, że wielkość wnioskowanej rozbudowy istniejącego budynku nie pozwoli na spełnienie warunku dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej. Nadto wskazał, że na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji nie uwzględniono aktualnego zagospodarowania działek graniczących z działką nr ewid. [...]. Odwołujący - P. i P. K. podają, iż nie wyrażają zgody na rozbudowę istniejącego na w/w działce przedmiotowego budynku mieszkalno -pensjonatowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w dniu 21.05.2002r. decyzję znak: [...], uchylającą w całości decyzję organu l instancji i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Tę decyzję, zgodnie z załączonymi do niej zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, strona skarżąca otrzymała w dniu [...].2002 r., a strony postępowania: P. i P. K., K. P., M. i J. N. oraz H. i M. Ś. w dniu [...].2002 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia Organ II instancji stwierdził, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno - pensjonatowego na przedmiotowej działce, oznaczała, że nie można było ustalić dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art.40 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis wykorzystuje instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Zdaniem organu II instancji, w relacji opartej na współdziałaniu organów wyróżnia się organ decydujący oraz organ współdziałający. W omawianej sprawie organem decydującym jest Burmistrz Miasta i Gminy, zaś organem współdziałającym Minister Zdrowia. Organ odwoławczy wskazał, iż odmowa uzgodnienia planowanego zamierzenia wyrażona w postanowieniu, jako stanowisko negatywne, oznacza, że w ocenie Ministra Zdrowia planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Zatem, wobec odmowy uzgodnienie przez Ministra Zdrowia - wymaganego na mocy art.40 ust.4 pkt.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym- należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...]. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi B. K., z daty [...].2002 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21.05.2002 r. znak: [...]. Skarżąca zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji. W/w podkreśla, że swobodne zagospodarowanie terenu jest ograniczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustawami i przepisami techniczno - budowlanymi określającymi możliwość i sposób zagospodarowania działki. Natomiast stosowanie innych ograniczeń, nie mających odzwierciedlenia w/w aktach prawnych, jest niedopuszczalne. B. K., powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami tego planu. Strona skarżąca w dalszej części skargi zakwestionowała także zasadność stanowiska Ministra Zdrowia, negatywnie opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji - postanowienie z dnia [...].2001 r. znak: [...]. B. K. poinformowała ponadto, że w dniu [...].1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalno - pensjonatowego, określając dopuszczalną powierzchnię jej zabudowy na 50%. Wskazuje, iż projekt tej decyzji nie został uzgodniony z Ministrem Zdrowia i z Wojewódzkim konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zwrotu zawiadomienia o terminie rozprawy dla H. Ś. z adnotacją poczty "adresat zmarł", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6.04.2006r., sygn. akt II SA/Kr 1743/02 zawiesił postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6.10.2006r., sygn. akt II OZ 995/06 uchylił zaskarżone przez B. K. postanowienie WSA w Krakowie z 6.04.2006r., wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca podała, iż H. Ś. zmarła już w 1989r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na wezwanie Sądu z [...].2006r. B. K. przedstawiła skrócony odpis aktu zgonu H. Ś., z którego wynika, że osoba ta zmarła [...].1989r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii formalnych wydawanych decyzji. Organy administracyjne przyjęły, iż stronami przedmiotowego postępowania są m.in. H. i M. Ś. Obie decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i inne orzeczenia doręczane były wspólnie na nazwiska stron - H. i M. Ś., a ich odbiór kwitował M. Ś. Z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] z [...].2006 r. wynika, iż H. Ś. zmarła [...].1989 r. ( k. 117 akt sądowych) W tym miejscu wskazać należy, iż właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniała któraś z pozytywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy administracyjne nie uczyniły zadość wskazanemu obowiązkowi, czym rażąco naruszyły przepisy proceduralne. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (tak Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 - OSPJKA1984 r., Z. 5, poz. 108). Podstawowym zadaniem organu administracyjnego jest m.in. ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10, art.61 § 4 k.p.a. i inne). W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie dopełniły tego obowiązku prowadząc postępowanie administracyjne z "udziałem" osoby, która zmarła jeszcze przed jego wszczęciem. Zaznaczyć także należy, iż żadna z pozostałych stron postępowania (np. mąż zmarłej - M. Ś.) nie zawiadomiła organów administracyjnych o fakcie śmierci -H. Ś., chociaż o tym wiedzieli. Nadto z wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...].2001 r. - z więc prawie dwa lata po śmierci H. Ś. -wynika, że jest ona współwłaścicielem działki nr [...]. Zachodzi zatem uzasadnione prawdopodobieństwo, że osoby obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, nie wykonały tego obowiązku naruszając tym samym art. 22 ust.2 ustawy z dnia 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2005r. Dz.U. nr 240,. poz. 2027 z późn. zm.). O fakcie tym zawiadomić należy organ prowadzący ewidencję gruntów celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do osób, które nie wykonały ciążącego na nich z mocy ustawy obowiązku oraz ewentualnego zastosowania art.48 ust.1 pkt 5 cyt. ustawy o ukaraniu grzywną tych osób. Z powyższych względów należało uznać, że decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.