II SA/Kr 1754/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 15 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia drogi pożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w O. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. znak [...] na podstawie: art. 26 ust. 1 pkt. 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. póz. 1340 ze zm.); art. 104 i art. 107 §1 i 3 k.p.a.; w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 30 maja 2014r. przeprowadzonych przez: kpt. mgr inż. M.K. - przedstawiciela Komendy Powiatów Państwowej Straży Pożarnej w O. w obiekcie: [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] , miejsce kontroli: budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w O. z wyłączeniem części mieszkalnej, [...] , nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] nr [...] wykonanie w ustalonym terminie niżej wymienionych obowiązków: 1. Zapewnić drogę pożarową zgodną z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Jako podstawę prawną podano: art. 4, ust. 1, pkt. 5 Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, póz. 1380 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, póz. 1030). (Termin wykonania 31.03.2015 r.); 2. Zapewnić wymagane przepisami zaopatrzenie w wodę do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru dla obiektu objętego kontrolą oraz udokumentować (przedstawić protokół z pomiarów) w przypadku hydrantów zewnętrznych przeciwpożarowych, że w/w spełniają wymagane parametry w zakresie ciśnienia i wydajności. Jako podstawę prawną podano: art. 4, ust. 1, punkty 1,2,3 i 5 Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz §5 ust. 1 pkt 2 i §10 ust. 6, 8 i 13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, póz. 1030). Oraz §3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719 z 22 czerwca 2010 r.) Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. W odwołaniu tym wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 15 października 2014 r. znak [...] podstawie: art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 1340 ze zm.); art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 267 oraz z 2014 r., poz. 183); art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity z 2009 r. Nr 178 poz. 1380 ze zm.); § 3 ust. 2 i § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030); po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej postanowił: uchylić nałożony obowiązek w punkcie 2 zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. w części nakazującej zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru (termin wykonania 31.10.2014 r.); oraz umorzyć postępowanie w I instancji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż odnosząc się do przedmiotowego obiektu budowlanego drogi pożarowej o utwierdzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku, organ odwoławczy w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu l instancji, określonym w zaskarżonej decyzji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wpłynęła skarga strony skarżącej, w której podnosi ona: 1. Naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 107 § 1 k.p.a. przez nie sprecyzowanie obowiązku skarżącego w sentencji decyzji - art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na uchybieniu wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego - art. 138 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie, że umarza się postępowanie w I instancji w przedmiotowej sprawie 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 17 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030) poprzez nie ustalenie czy istniejąca droga pożarowa została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jej budowy; Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i o za sadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Strona skarżąca podniosła, iż wbrew wymogom określonym w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia. Nie precyzuje bowiem jakie obowiązki miałby wykonać skarżący. Przy czym obowiązki do wykonania nałożone na stronę muszą wynikać z sentencji decyzji, a nie z jej uzasadnienia lub wskazania obowiązującego w tym zakresie przepisu prawnego. Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych kryteriów, co stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej nakładający taki obowiązek. Strona skarżąca wskazała również, iż ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu pierwszej instancji nie zostało jednoznacznie ustalone czy droga nie została doprowadzona, czy też droga istnieje a dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych uniemożliwiają drzewa powyżej 3 metrów. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że między ul. [...] – drogą pożarową, a budynkiem występują drzewa o wysokości 6-7 metrów uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Natomiast organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że do przedmiotowego budynku droga pożarowa nie została doprowadzona. Strona skarżąca podniosła również, że przy braku sprecyzowania obowiązków strony w sentencji decyzji, skarżący musi domyślać się czy ma usunąć drzewa istniejące między drogą a ścianą budynku, czy też doprowadzić drogę. Ponadto wskazuje na niewątpliwy fakt istnienia drogi, bowiem przedmiotowy budynek jest położony przy utwardzonej drodze powiatowej, która jest drogą publiczną. W związku z powyższym strona skarżąca czyni zarzut, iż w postępowaniu nie ustalono w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Strona skarżąca zarzuca również, iż organ drugiej instancji nie odniósł się do punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji – ani go nie uchylił, ani nie utrzymał w mocy. Nastąpiło to wobec zaskarżenia przez stronę skarżącą decyzji w całości. Strona skarżąca podnosi ponadto, że końcowa część sentencji zaskarżonej decyzji, mówiąca o tym, że organ "umarza postępowanie w I instancji w przedmiotowej sprawie", stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Wątpliwości strony skarżącej budzi również niezastosowanie § 17 powołanego Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, na podstawie którego § 12 ust. 2 w/w Rozporządzenia nie ma zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie Rozporządzenia, jeśli drogi te zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Strona skarżąca zarzuca, iż okoliczność ta nie była badana w toku postępowania, co stanowi naruszenie wymienionego przepisu, a także uchybia obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Swój wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzasadnia zbyt krótkim terminem wykonania decyzji oraz sprzeciwem mieszkańców przedmiotowego budynku co do planów wycięcia drzew. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wskazał, iż w ocenie organu przywołane w skardze zarzuty są bezzasadne. Zdaniem organu decyzja zawiera wszystkie elementy obligatoryjne decyzji administracyjnej, a organ w sposób wystarczający uzasadnił pod względem faktycznym i prawnym swoje rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie organu jako, że organ II instancji uchylił decyzję Komendanta Powiatowego PSP w O. w części (tj. pkt 2) w pozostałym zakresie tj. pkt 1 -zapewnienia drogi pożarowej zgodnie z obowiązującymi przepisami w terminie 31.03.2015 r. - decyzja ta pozostaje w mocy. Wyjaśnienie przesłanek i przepisów obowiązujących w zakresie wykonania drogi pożarowej w przedmiotowej sprawie przez organy PSP następowało począwszy od protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 30 maja 2014 r., poprzez uzasadnienie decyzji Komendanta Powiatowego PSP w O. z dnia 30 czerwca 2014 r. aż do szczegółowego uzasadnienia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, gdzie wskazano, iż w przedmiotowym zakresie organ II instancji w pełni podziela ustalenia i twierdzenia Komendanta Powiatowego co do obowiązku wykonania takiej drogi. Jednocześnie odnosząc się do zgłoszonych już w odwołaniu zarzutów, że obowiązki w decyzji powinny być w tym zakresie jednoznacznie skonkretyzowane organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, iż przepisy rozporządzenia MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych zostały tak skonstruowane, że doprowadzenie drogi pożarowej do przedmiotowego obiektu budowlanego możliwe jest na kilka sposobów, pozwalając właścicielowi budynku wybrać najbardziej korzystny dla niego. Organ wszystkie te sposoby szczegółowo opisał, zaznaczył także, że na podstawie § 13 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia MSWiA w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. Organ wskazał, iż nakładając na stronę skarżącą obowiązek zapewnienia drogi pożarowej nie narzucił konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku dając tym samym właścicielowi budynku możliwość wyboru optymalnego dla niego sposobu realizacji przedmiotowego obowiązku. W wydanych decyzjach wskazano również przepis § 13 ust. 4 Rozporządzenia pozwalający w szczególnych przypadkach na zastosowanie przez właściciela budynku rozwiązań zamiennych, które zapewnią możliwości i warunki prowadzenia działań ratowniczych. Organ PSP nie może w decyzji wskazać w tym zakresie konkretnych rozwiązań, bowiem zgodnie z powołanym przepisem winny być one uzgodnione przez właściciela budynku z komendantem wojewódzkim PSP. Jako potwierdzenie zasadności przedstawionego stanowiska organ przywołuje wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 roku, sygn. akt. VII SA/Wa 2135/10, w którego sentencji stwierdzono, iż "inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie." W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. W oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 ze zm.; zwanej dalej "p. p. s. a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p. p.s. a.) Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460-461). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd uznał skargę za uzasadnioną z przyczyn proceduralnych, bez badania zarzutów merytorycznych. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. uchylająca decyzję Komendanta Powiatowego Państwowego Straży Pożarnej w O. w części a to: odnoszącej się do obowiązku nałożonego w punkcie 2 i orzekającej co do istoty przez zmianę treści obowiązku określonego w tym punkcie. Zgodnie z art. 138 k.p.a. można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego: * decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), * decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), * decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz * decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Przepis art. 138 k.p.a. stanowi zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w przywołanym przepisie. Analiza poddanego kontroli sądu rozstrzygnięcia prowadzić musiała do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie zawarł w sentencji wydanej decyzji rozstrzygnięcia w zakresie nałożonego przez organ l instancji obowiązku zapewnienia drogi pożarowej zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. odnośnie pkt. 1 decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu brak tego elementu decyzji uzasadnia wniosek, że organ odwoławczy nie orzekł o całości sprawy, lecz jedynie o jej części. Rozstrzygnięcia organu administracji nie można bowiem domniemywać, w związku z tym orzeczenie o uchyleniu decyzji organu l instancji w części wymaga aby organ odwoławczy wypowiedział się jednocześnie o pozostałym zakresie decyzji organu l instancji (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt l GSK 98/10 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt l SA/Bd 109/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak wskazano w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego (wydawnictwo C.H.BECK, 10 wydanie, str. 490-491) w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu l instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach zachodzi brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu l instancji w części zobligowany był do wypowiedzenie się w osnowie decyzji także co do pozostałej części rozstrzygnięcia organu l instancji, tj. co do pkt 1. Organ powinien zatem orzec czy utrzymuje decyzję w mocy w tej części, która w niniejszej sprawie stanowiła właściwie istotę sporu i dotyczyła obowiązku zapewnienia drogi pożarowej. Zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia decyzji, albowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie decyzji, a o pozostałej w jej uzasadnieniu. Rozstrzygnięcia nie można jak wyżej wskazano domniemywać z treści uzasadnienia, lecz winno być ono wyraźnie wskazane w sentencji decyzji. W tym miejscu warto ponadto wskazać, iż stosownie do art. 15 k.p.a. zakres kontroli organu odwoławczego związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Kontrola ta powinna dotyczyć całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. Dlatego do uznania, że wspomniana zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Tymczasem zaskarżona decyzja nie wypełnia wskazanych wyżej dyrektyw prawidłowego orzekania II instancyjnego. W okolicznościach tych należy zatem uznać, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze uchybiło także gwarancjom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe prowadzić więc musiało do konstatacji, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. jest wadliwa w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powoduje brak rozstrzygnięcia o całości rozpatrywanej ponownie przez organ odwoławczy sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie artykułu 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Na podstawie artykułu 152w/w ustawy orzekł jak w punkcie II. wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie artykułu 200 p.p.s.a., stanowiącym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na rzecz strony skarżącej tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. Sąd zasądził od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.