II SA/Kr 1797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 28 października 2014 r. Nr XL/478/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Koszyce Wielkie na obszarze Gminy Tarnów I. stwierdza nieważność § 37 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim obejmuje ona tereny oznaczone symbolem 5KDD i 8KDD oraz w zakresie rysunku planu obejmującego tereny oznaczone symbolem 5KDD i 8KDD; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów z 28 października 2014 r., nr XL/478/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Koszyce Wielkie na obszarze Gminy Tarnów dotyczącej części planu obejmującego działki nr 803, 794, 846,i 870. Skarżący wskazał, że na działce nr 803 zaprojektowano drogę 8KDD szerokości 10 m wzdłuż jej długości zmniejszając jej szerokość do terenu niebudowlanego a działka była najszersza w tym terenie, a teraz stała się działką samoistnie niebudowlaną. W toku procedury planistycznej skarżący protestował, wnosząc o likwidację tej drogi lub realizację jej o szerokości drogi 2KDW2 zaprojektowana po połowie na działce 803 i 804. Działka nr 794 pozostaje w środku działek bez zaprojektowanej drogi łącznikowej między drogą 11KDD i 8KDDI jest "pseudo działką budowlaną" mimo posiadanej szerokości budowlanej. Projektowana droga 5KDD biegnąca w części swej szerokości na działkach nr 846 i nr 870 nie może mieć takiego przebiegu ze względu na wysoką skarpę i znajdujący się na działce nr 846 staw i powinna być przesunięta w kierunku zachodnim. Przez 7 wyłożeń planu skarżący wnosił powyższe uwagi. Takie rozwiązania planu zagospodarowania są dla niego nie do przyjęcia, gdyż w planie zagwarantowany jest interes właścicieli działek sąsiednich którzy byli głównymi inicjatorami przekształcenie terenów rolnych w budowlane. Tak uchwalony plan wyrządza mu ogromną krzywdę moralną i materialną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tarnów wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi i obciążenie kosztami postępowania skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga ta została wniesiona po uprzednim skierowaniu przez skarżącego do Przewodniczącego Rady Gminy Tarnów wezwania o uchylenie w/w uchwały. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Gminy Tarnów w dniu 14 listopada 2014 roku. Rada Gminy Tarnów nie wypowiedziała się co do tego wezwania, z uwagi na wybory samorządowe jakie miały miejsce w tym okresie i samo ukonstytuowanie się Rady Gminy Tarnów, jak również fakt, że skarżący w okresie tym bezpośrednio wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając fakt wniesienia skargi przed upływem terminu do wypowiedzenia się co do wezwania o uchylenie zaskarżonej uchwały, może zachodzić okoliczność uzasadniająca odrzucenie skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu nie dochowania terminu na jej wniesienie, zgodnie z przepisem art 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270, ze zm.). Ponadto organ wyjaśnił, że działka ewidencyjna nr 803 położona w miejscowości Koszyce Wielkie nie stanowi własności skarżącego co potwierdza wypis z ewidencji gruntów. Interesem prawnym do wniesienia skargi w tego typu sprawach, wykazać się mogą wyłącznie osoby, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych zaskarżanym planem, czyli ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Interes prawny musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz dotyczyć bezpośrednio skarżącego. Nie wystarczy wykazanie, że plan narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny (gdy właściciel nieruchomości jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa). Zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo* rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści, czy też w szczególnych sytuacjach osoby legitymujące się tytułem obligacyjnym. Interesem tym nie może wykazać się Skarżący, który nie legitymuje się nieograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości objętych zaskarżanym planem, nie jest bowiem ani ich właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym, co uzasadnia oddalenie skargi, w tej części. Podobnie działka ewidencyjna nr 794 położona w miejscowości Koszyce Wielkie nie stanowi własności skarżącego, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów, co również uzasadnia oddalenie skargi, także w tej części. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że plan sporządzony w miejscowości Koszyce Wielkie dla obszaru obejmującego między innymi teren nieruchomości wymienionej w treści uzasadnienia skargi, tj. działek ewidencyjnych nr 803, 794, 846 i 870 położonych w miejscowości Koszyce Wielkie, był siedmiokrotnie wykładany do publicznego wglądu. W trakcie kolejnych wyłożeń planu zostały złożone uwagi i w rezultacie ich rozstrzygnięcia, powstawały kolejne projekty planu, które z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego musiały być ponownie wykładane do wglądu publicznego. Rozwiązania projektowe w zakresie układu komunikacyjnego przyjęte w planie były uwarunkowane utworzonymi już w terenie ciągami komunikacyjnymi dla których projekt planu przewiduje w przypadku drogi oznaczonej symbolem 8KDD (dz. nr 803 a nie jak skarżący w piśmie skierowanym do Rady Gminy Tarnów podał symbol 10KDD ) kontynuację zapoczątkowanej już w terenie drogi gminnej celem zapewnienia projektowanym terenom budowlanym prawidłowej obsługi komunikacyjnej (zał. 1). Układ dróg w kierunku północ - południe jest w tym terenie najbardziej korzystny ze względu na istniejący podział działek i możliwość połączenia projektowanej drogi poprzez istniejącą ul. [...] do drogi zbiorczej -powiatowej, nadto takie rozwiązanie jest również najbardziej ekonomicznym dla budowy infrastruktury drogowej w tym rejonie. W ocenie organu przyjęte rozwiązania były rozwiązaniami najbardziej ekonomicznymi i racjonalnymi, co wynikało ze stanowiska zespołu projektowego, w skład którego wchodziły osoby mające stosowne uprawnienia potwierdzające umiejętności i wiedzę niezbędną do rozwiązywania zagadnień urbanistycznych. W zakresie przebiegu drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5KDD na działkach 846 i 870 w Koszycach Wielkich projektowana droga dojazdowa została tak zaprojektowana aby niezbędne poszerzenie pasa drogowego celem doprowadzenia do parametrów przewidzianych dla tego rodzaju dróg w przepisach prawa w równy sposób obciążało właścicieli nieruchomości po obu stronach projektowanej drogi. Dodatkowo zaproponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowe o symbolu 8KDD i 5 KDD jedynie ograniczają część nieruchomości natomiast żadna z nich nie powoduje utraty charakteru działki budowlanej. Organ podkreślił, że przedmiotem procesu uchwalenia planu nie jest rozwiązywanie indywidualnych spraw, czy też sporów, lecz ustanowieniem norm, które będą obowiązywały powszechnie na terenie objętym planem. Zaś ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, należy zgodnie art. 1 ust. 2 ustawy uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Stąd też przyjmując rozwiązania kwestionowane przez skarżącego, Rada Gminy Tarnów wzięła w szczególności pod uwagę walory ekonomiczne przestrzeni, ale również i prawo własności. Udzielono jednak pierwszeństwa w tym zakresie względom ekonomicznym decydując się na rozwój istniejącego już w terenie układu komunikacyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ wskazał, iż współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w przepisie art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r., do sygn. akt: IV SA 1670/97). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy -kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym i uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, a podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu -co często wiąże się z ingerencją w prawo własności. Plan będący przedmiotem skargi został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego organ podkreślił, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje przepis art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim przepisy art. 140 kc oraz art. 6 ustawy. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. -dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na Kąty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Tarnów z 28 października 2014 r., nr XL/478/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Koszyce Wielkie na obszarze Gminy Tarnów dotyczącej części planu obejmującego działki nr 803, 794, 846,i 870. Na wstępie Sąd rozważył dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując oceny dopuszczalności skargi M. L. trzeba zauważyć, że ww. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej interesem prawnym. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialno-prawny i wymaga potwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą /zarządzeniem (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Metek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2002, s. 135). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie przez stronę interesu prawnego oraz naruszenie tego interesu. Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego, co - jak wynika ze skargi- zarzuca M. L.. Nieruchomości skarżącego tj. działki nr 803, 846 i 870 znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Uchwała reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym, a zatem interes prawny skarżącego wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej konstytucyjnej i podkonstytucyjnej. Sąd nie podzielił wątpliwości organu kwestionującego w odpowiedzi na skargę prawo skarżącego do działki ewid. nr 803, którą skarżący -jak wynika z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień złożonych do protokołu rozprawy - nabył w drodze dziedziczenia wraz z siostrą E. G. po 1/2 części po zmarłej matce [...], na co przedłożył do sądowych akt sprawy postanowienie SR w Tarnowie z [...]. 09. 1993 sygn. akt [...]. Zgodnie z ustaleniami skarżonego planu działka ewid. nr [...] znajduje się częściowo w obszarze oznaczonym symbolem planu 13 MN - tereny zabudowy jednorodzinnej i częściowo w obszarze 8KDD - droga publiczna klasy dojazdowej, przeznaczenie uzupełniające: obiekty infrastruktury technicznej, zieleń urządzona, dopuszcza się budowę ścieżek rowerowych i chodników. Z kolei nieruchomość oznaczona jako działki ewid. nr 846 i 870 znajduje a się w części w obszarze planu oznaczonym symbolem 5 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w części w obszarze oznaczonym symbolem 5KDD - droga publiczna klasy dojazdowej. W obszarze MN podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe, część działki ewid. nr 846 znajduje się w terenie górniczym "Tarnów", w zasięgu którego obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z przepisów odrębnych (§13 planu). W terenach oznaczonych symbolami 5MN i 13 MN obowiązuje szereg ograniczeń związanych z ustaleniami ogólnymi (§8 - §12 w zw. z § 3 planu), w tym nieprzekraczalne linie zabudowy stosownie do rys. planu, poza która zakazuje się lokalizacji wszelkiej zabudowy za wyjątkiem ganków, schodów, balkonów, wykuszy oraz wiat usytuowanych na warunkach określonych w tekście uchwały, obiektów do czasowego gromadzenia odpadów stałych, obiektów dozoru posesji, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych oraz urządzeń i obiektów tech. Ustalono także ograniczenia szczegółowe (§ 34 planu) w tym: dopuszczalna wys. zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej do 10 m, zabudowy gospodarczej - do 6 m; maksymalny wskaźnik zabudowy - 0.5; dopuszczalna wys. ogrodzenia do 1.80 i inne. Odnośnie terenów oznaczonych symbolami 5KDD i 8KDD (§ 37 planu) ustalono zakaz dokonywania jakichkolwiek podziałów z wyjątkiem porządkujących stan własności zgodnie z liniami rozgraniczającymi, których szerokość określono na 10 m, zakazano wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli i budynków, a także innej zabudowy nie związanej z przeznaczeniem terenu za wyjątkiem urządzeń pomocniczych i małej architektury. Odnośnie terenu 8KDD wprowadzono zakaz wznoszenia w granicy nowych budynków mieszkaniowych i gospodarczych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu skarżący wykazał przysługującą mu legitymację skargową w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał natomiast prawa własności przysługującego mu do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 794, która jest objęta przedmiotowym planem miejscowym i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 12 MN, tym niemniej na marginesie należy wskazać, że zarzut braku ustalenia drogi dojazdowej do ww. wymienionej nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jak wynika z rysunku przedmiotowego planu miejscowego ww. działka przylega bezpośrednio do terenu oznaczonego symbolem 2KDX2 - teren drogi wewnętrznej, która stanowi łącznik pomiędzy drogami o symbolach 8KDD i 10 KDD. W konsekwencji zatem ww. działka budowlana nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżący wezwał w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a Radę Gminy Tarnów do usunięcia naruszenia prawa pismem z 14 listopada 2014 r. kwestionując nierozpatrzenie składanych przez niego i nieuwzględnionych uwag odnoszących się do przebiegu drogi oznaczonej w planie symbolem 5 KDD wyznaczonej w części na dz. nr 846 i 870 oraz drogi oznaczonej symbolem 10 KDD w części wyznaczonej na dz. nr 803 (w piśmie oznaczenie drogi jest błędnie - powinno być 8 KDD). Wezwanie to pozostało bezskuteczne, bowiem skarżący nie uzyskał na nie stosownych odpowiedzi. Skarga została wniesiona przez M. L. bezpośrednio do Sądu w dniu 20 listopada 2014 r. (data na prezentacje - 24 listopada 2014 r.) i przekazana Radzie Gminy pismem WSA z 25 listopada 2014 r. Skarga M. L. wraz z odpowiedzią na skargę została przesłana Sądowi 30 grudnia 2014 r., a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.2012 r. póz. 270 ze zm. zwanej p.p.s.a.). Jakkolwiek oryginał skargi Rada Gminy Tarnów przesłała Sądowi w dniu 4 lutego 2015 r. to nie ulega wątpliwości, że skargę należało uznać za wniesioną w terminie i jest ona dopuszczalna, ponieważ Skarżący wykazał, że przysługuje mu prawo własności do nieruchomości objętych ustaleniami planu. W tym miejscu trzeba wskazać, że w sprawach ze skargi na uchwałę przyjmującą plan miejscowy Sąd ma obowiązek ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia - w zależności od legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę mogą być również wyodrębnione części planu odnoszące się do wyodrębnionych nieruchomości w obszarze objętym ustaleniami planu, do których skarżącemu przysługuje prawo własności (wieczystego użytkowania). Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy podkreślić, że obowiązek uwzględnienia skargi na ustalenia planu miejscowego (także innych uchwał organu gminy z zakresu administracji publicznej) powstaje w sytuacji kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd zobowiązany był do zanalizowania zarzutów skargi w szczególności w zakresie przekroczenia przez Radę Gminy Tarnów władztwa planistycznego (art. 15 ust. 2 ustawy z 27. 03. 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz naruszenie zasad (art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ), a także badanie zgodności zapisów planu z obowiązującym Studium i zachowanie przez organ wymaganej procedury przy sporządzaniu planu (art. 17 u.p.z.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego M. L., zgodnie z którymi ustalenia skarżonego planu obejmujące należące do niego nieruchomości wprowadziły ograniczenia w zakresie przysługującego mu prawa własności przez pozbawienie go możliwości wykorzystania działki nr 803 jako działki budowlanej, a w odniesieniu do działki nr 846 przez nieuzwględnienie, iż znajduje się na niej staw, co - ze względu na zaplanowaną lokalizację drogi 5KDD po terenie ww. działki - wymusza konieczność wybudowania skarpy, utrudniając jej zagospodarowanie. Należy przy podkreślić, że w swoich zarzutach M. L. zarzuca przede wszystkim dokonanie ustaleń planu z naruszeniem prawa własności i jak można wnioskować z lakonicznych sformułowań skargi i uwag składanych do projektu przedmiotowego planu - z naruszeniem zasady równości wobec prawa i zasady proporcjonalności. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Także przepisy ustaw podkonstytucyjnych przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z 11. 05. 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z 4 . 01. 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności, przy czym oznacza to, że kształtowanie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności przez jego nieraz daleko idące ograniczenia wymaga uwzględnienia wartości naczelnych takich jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym z uwzględnieniem sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 11. 09. 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie (wyrok WSA we Wrocławiu z 25. 04. 2013 r., sygn.. akt II SA/Wr 134/13). A zatem ograniczenia w prawie własności wprowadzane w planie miejscowym są prawnie dopuszczalne pod warunkiem, że dokonywane są z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - w tym również zasady proporcjonalności i równości wobec prawa. W doktrynie wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Przywołana wyżej zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. A zatem jeśli organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli ) lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych), rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek i konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04. 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 134/13; wyrok WSA w Białymstoku z 28. 02. 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji a nie zostały objęte taką ingerencją można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że skarżona uchwała została podjęta ze względu na wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów przyjęte uchwałą nr XIX161/2008 Rady Gminy Tarnów z 30.01. 2008 r. funkcje obszaru, związane z: potrzebą* rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami, obiektów i budynków użyteczności publicznej, infrastruktury i ulic dojazdowych, miejsc postojowych i garaży. Zostały one także przytoczone w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. w części m. Koszyce Wielkie. Z akt administracyjnych sprawy i ustaleń przedmiotowego planu wynika, że droga oznaczona symbolem planu 8KDD - w części przebiegającej na wysokości działki budowlanej nr [...] w została wyznaczona z ograniczeniem własności skarżącego (tj. po terenie działki nr 803) natomiast nie naruszyła prawa własności przysługującego M. G. - właścicielowi działki ewid. nr 804, jakkolwiek z przedłożonej do akt adm. sprawy mapy części obszaru m. Koszyce Wielkie objętej przedmiotowym planem - stanowiącej materiał do wniosku rolnego -wynika, że zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren drogi 8KDD przebiega po wschodniej części działki nr 804 i zachodniej części działki nr 812 i nie wchodzi w obszar działki 803. Przebieg drogi o symbolu 8KDD w liniach rozgraniczających wynoszących 10 m przedstawiony w załączniku graficznym przedmiotowego planu jest natomiast prowadzony po działce nr 803, a nie po działce nr 804, jakkolwiek -co należy podkreślić - budowlana działka nr 803 jest działką wąską, węższą od działki nr 804 leżącej po drugiej stronie ww. drogi, a nadto zwęża się w jej części północnej. Należy stwierdzić, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, w tym uwag składanych przez skarżącego do każdego z siedmiu wyłożeń projektu przedmiotowego planu, ani z protokołu publicznych dyskusji, w których skarżący brał udział, kwestionując projektowany przebieg dróg 5KDD i 8KDD po należących do niego działkach nie wynika aby organ rozważał taką możliwość, wyważają interesy zarówno M. L. jak i właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie ww. dróg, w tym w szczególności działki nr 804, 812, 845 i 871. Warto podkreślić, że organ nie uwzględniając uwag składanych przez skarżącego w odniesieniu do przebiegu drogi 8KDD graniczył się do lakonicznego wskazania: w 1 wyłożeniu projektu planu ( 4.07. 2012 r. ), że "drogę pozostawia się w jej dotychczasowym przebiegu"; w 2 wyłożeniu (1.10. - 31.10.2012 r.)- brak stanowiska organu; w 3 wyłożeniu (4.02.-4.03. 2013 r.) - wskazał, że " projektowane drogi (5KDD i 8KDD) mają uzasadniony przebieg", w 4 wyłożeniu (14. 05. -14. 06. 2013 r), że "jest to układ najbardziej uzasadniony w środkowej części terenów budowlanych", a w 6 wyłożeniu (9.04. - 15.05 2014 r. ) pozostawił nieuwzględnione uwagi bez uzasadnienia. Organ w żaden sposób nie odniósł się do uwag skarżącego, w których kwestionując przebieg drogi 5KDD wskazywał, że droga jest usytuowana w terenie, na którym znajduje się skarpa o wys. ok. 6 m. oraz w pobliżu stawu istniejącego na działce nr 846. Nie rozważył wniosku sytuowania drogi 8KDD zarówno po działce nr 803 jak po działce nr 804 - położonej po stronie wschodniej drogi 8KDD. Organ nie dokonał również wyważanie interesów właścicieli nieruchomości położonych po obu stronach drogi o symbolach 8KDD i 5KDD ani w uzasadnieniu uchwały, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa (gdyż nie została ona sformułowana przez organ) czy wreszcie w odpowiedzi na skargę. Odnośnie działki nr 846 i działki nr 870 skarżący wskazywał w uwagach składach do kolejnych wyłożeń projektów planu miejscowego iż krzywdzące jest dla niego wyznaczenie drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu 5KDD wyłącznie po terenie należących do niego nieruchomości, z pominięciem nieruchomości położonych po jej stronie zachodniej - uwagi te nie zostały jednak uwzględnione przy braku uzasadnienia. Wskazuje to, że organ nie analizował przebiegu dróg 5KDD i 8KDD z uwzględnieniem zasad proporcjonalności i równości, a zatem dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego w porównaniu z właścicielami nieruchomości sąsiednich, którzy także będą korzystać w ww. dróg. Takie działanie organu gminy przy tworzeniu i uchwalaniu planu miejscowego, który najczęściej wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości przy tworzeniu lub poszerzaniu dróg przylegających do tych nieruchomości ponieważ wkracza w sferę istotnych praw rzeczowych właścicieli ograniczając ich uprawnienia - wiąże się z koniecznością rozwiązywania tych konfliktów przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 178/08, nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu w istocie organy gminy nie sprostały powyższym wymogom, nie wyważyły bowiem interesów strony skarżącej i właścicieli ww. działek przylegających do przedmiotowych dróg, zwalniając ich bez uzasadnienia z partycypowania w ograniczeniu ich własności, Wyważenie powyższych interesów jest istotne z uwagi na podnoszone przez skarżącego okoliczności, w tym przede wszystkim zarzut zbyt dużej ingerencji w jego prawa w porównaniu z innymi właścicielami. W rozpoznawanej sprawie ograniczenia własności na działkach skarżącego wprowadzone zostały bez uzasadnienia bowiem organ nie wykazał, że ich wprowadzenie było niezbędne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów i celu tego nie można było osiągnąć przy proporcjonalnym obciążeniu praw właścicieli nieruchomości przylegających do terenu dróg o symbolach: 5KDD i 8KDD, a to wskazuje na istotne naruszenie zasady ochrony własności. Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji.