II SA/Kr 181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.N. kwotę 497,00 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w związku z wnioskiem M.N. z dnia 28 września 2016r., w którym wnioskodawca zażądał od organu nadzoru budowlanego: - "kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K. gmina M. z uwagi na zagrożenia zdrowia i życia użytkowników budynku"; - opróżnienia i wyłączenia z użytkowania ww. budynku do czasu, gdy podejmie odpowiednie roboty remontowe, rozbiórkowe czy budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 12 października 2016r. (znak: [...] ) nakazał właścicielowi działki nr [...] w K. , M. , M.N. oraz zarządcom ww. budynku mieszkalnego – A.N. oraz Z.N. wyłączyć w całości z użytkowania przedmioty budynek mieszkalny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A.N. od ww. decyzji organu I instancji, rozstrzygnięciem z dnia 29 listopada 2016r., (znak: [...] ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), w skrócie: k.p.a., art. 68 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zmian.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał właścicielowi działki nr [...] w K. , M. – M.N. - wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny nr [...] zlokalizowany na działce nr [...] w K. , gmina M. , w terminie natychmiastowym do czasu usunięcia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem się budynku (...). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem nakazu opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania, jest uprzednie stwierdzenie zagrożenia bezpośredniego zawalenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należą do organów nadzoru budowlanego, opartych na dokonanych wcześniej oględzinach obiektu. W trakcie czynności kontrolnych budynku mieszkalnego na ww. działce ustalono m.in., że: - więźba dachowa drewniana wykazująca postępującą korozję biologiczną w wyniku przecieków w pokryciu dachowym; - konstrukcja dachu w części północnej uszkodzona z licznymi ubytkami (prowizorycznie podparta); - w pomieszczeniach użytkowanych jako skład opału (drewno) stwierdzono liczne pęknięcia ścian i stropów; - tynk wapienny na matach słomianych w wielu miejscach odspaja się od ściany; - w pomieszczeniu, w którym znajduje się zejście do piwnicy strop wykazuje znaczną korozję biologiczną, deskowanie posiada liczne ubytki; - komin prowizorycznie podmurowany, wątpliwości co do szczelności i drożności komina; - wiele ścian budynku zewnętrznych i wewnętrznych wykazuje zaawansowaną korozję biologiczną; - stropy nad parterem wykazują zwilgocenia powodujące odspojenie większych części wykończenia stropów z tynków wapiennych matach słomianych; - uszkodzenia korozyjne konstrukcji drewnianej stropów i ścian. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia dokonane przez PINB wskazują na zaistnienie stanu bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K. gmina M . W ocenie MWINB zaistniał więc realny stan zagrożenia uzasadniający podjęcie przez organy nadzoru budowlanego szybkich działań w trybie art. 68 Pr. bud. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że właścicielem działki nr [...] w miejscowości K. gmina M. , na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania jest M.N. , a w ww. obiekcie zamieszkują A.N. i Z.N. Według oświadczenia A.N. złożonego do protokołu z dnia 6 października 2016r. cyt: "aktualnie toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie nieruchomości działki nr [...] ". WINB zmienił ww. rozstrzygniecie organu I instancji w zakresie podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy obowiązek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A.N. , reprezentowana przez pełnomocnika adw. J.L. , wniosła o uchylenie ww. decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego tj. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie, stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji - poprzez niesłuszne przyjęcie, że stwierdzone obecnie uszkodzenia korozyjne konstrukcji drewnianej stropów i ścian drewnianych budzą niepokój i mogą być przyczyną uaktywnienia się procesu destabilizującego budynek, a stan techniczny budynku nr [...] w K. stanowi zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania tego budynku przez A.N. i Z.N. - naruszenie przepisów postępowania tj . a/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, niespełnienie warunków formalnych uzasadnienia decyzji organu II instancji i przez to uniemożliwienie stronie należytej polemiki z zaskarżoną decyzją oraz kontroli instancyjnej tego orzeczenia; b/ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji wszystkich jej obligatoryjnych elementów wymienionych w tym przepisie, a to podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, z podaniem jej imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego; art. 78 § 2 k.p.a poprzez bezzasadnie pominięcie wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2016 r. nie jest prawidłowa, wobec czego podlega uchyleniu. Punktem wyjścia do przyjętej przez sąd oceny niniejszej sprawy jest treść inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne wniosku M.N. z dnia 28.09.2016 r. W piśmie tym wnioskodawca zażądał od organu nadzoru budowlanego: 1."kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K. gmina M. z uwagi na zagrożenia zdrowia i życia użytkowników budynku"; 2. opróżnienia i wyłączenia z użytkowania ww. budynku do czasu, gdy podejmie odpowiednie roboty remontowe, rozbiórkowe czy budowlane. Podkreślenia wymaga zatem, że przedmiot kontrolowanej sprawy administracyjnej wyznaczony został cytowanymi powyżej żądaniami, zgłoszonym przez wnioskodawcę organowi nadzoru budowlanego. Wskazany sposób określenia przez M.N. przedmiotu postępowania administracyjnego, obligował więc Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do rozpatrzenia tego żądania w granicach określonych przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 28.09.2016 r. W pierwszej kolejności PINB powinien merytorycznie wypowiedzieć się odnośnie pierwszego ze wskazanych zagadnień tj. stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz ocenić czy stan ten zagraża zdrowiu i życiu jego mieszkańców. Pierwsze z żądań wnioskodawcy odnosi się bowiem do przesłanki zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 P.b. jest konsekwencją zaniedbań związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego, w szczególności zaniechaniem remontów, konserwacji, bieżących kontroli obiektu, które w konsekwencji prowadzą do pogorszenia stanu technicznego. Należy zauważyć, że ww. przepis znajduje się w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Takie usytuowanie art. 66 przesądza o tym, że ma on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wywiązują się z obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie. Obowiązek ten expressis verbis wynika z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Z kolei z art. 5 ust. 2 P.b. stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Artykuł 62 P.b. nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek przeprowadzania kontroli obiektu budowlanego, wskazując jednocześnie w ust. 3, iż właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w odniesieniu do jego stanu technicznego. Obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży bowiem na właścicielu lub zarządcy obiektu. Podkreślenia wymaga przy tym to, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przy tym przypadkowa. Podsumowując, celem art. 66 jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Dlatego decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Wobec tego na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również nie można wydać decyzji nakazujących: wyłączenie obiektu z użytkowania, rozbiórkę obiektu lub jego części, jak też dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2000 r., SA/Sz 1653/98, LEX nr 657664; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r., II SA/Łd 412/99, LEX nr 656395; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 r., II SA/Gl 184/05, LEX nr 866650). W przedmiotowej sprawie, pomimo wyraźnie wyartykułowanego żądania wnioskodawcy w pkt 1 wniosku, organ nadzoru budowlanego zaniechał kontroli w tym zakresie (odnośnie ustalenia czy w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 66 prawa budowlanego). Organ administracyjny nie ocenił zatem słuszności żądania zawartego we wniosku M.N. inicjującym przedmiotowe postępowanie. Ta ocena powinna nastąpić po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie, czego organy nie dokonały, naruszając tym samym przepis art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że wyartykułowane przez organ uszkodzenia występujące w przedmiotowym budynku mieszkalnym, tj. np. uszkodzenia i ubytki w konstrukcji więźby dachowej, pęknięcia ścian i stropów w pomieszczeniach gospodarczych, korozja biologiczna stropu w pomieszczeniu prowadzącym do piwnicy (...) są konsekwencją zaniedbań związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego przez właściciela, w szczególności zaniechaniem remontów, konserwacji, bieżących kontroli obiektu. Rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie zatem zbadanie, na skutek czego doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a następnie podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości we właściwym trybie, w zależności od ustalonych przyczyn. Oznacza to, że w uzasadnieniu decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w art. 66 P.b. organ powinien nie tylko wyjaśnić na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, ale również wskazać z czego ten stan wynika i jakie przepisy dotyczące utrzymania go w należytym stanie technicznym zostały naruszone. W celu wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania stosownego materiału dowodowego organy administracyjne mogą i powinny zobowiązać właściciela budynku do przedłożenia stosownych ocen technicznych i ekspertyz (art.81c ust.2 P.b.) na koszt osoby zobowiązanej. Nadto rolą organu było odniesienie się do zasadności wniosku właściciela o wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku. Co się zaś tyczy tej kwestii, to uznać należy, iż organ winien merytorycznie ocenić zasadność wniosku o opróżnienie i wyłączenie z użytkowania budynku. O opróżnieniu i wyłączeniu z użytkowania budynku mówi art. 68 Prawa budowlanego. Zatem, wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie winno być przedmiotem uwagi i oceny organów nadzoru budowlanego. W myśl powyżej wskazanego przepisu należało przede wszystkim ustalić, czy istnieje potrzeba opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania spornego budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, wobec bezpośredniej groźby jego zawalenia. Przepis art. 68, stanowiący podstawę materialno prawną weryfikowanej decyzji, jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych problemów interpretacyjnych. Nadto, ma charakter bezwzględny, bo nie pozostawia organowi żadnej swobody w działaniu, a skutek jego zastosowania jest dość surowy, bo oznacza w istocie zakaz korzystania z nieruchomości. Z analizy tego unormowania wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania - na jego podstawie - może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Przy czym, z unormowania tego wynika także, iż ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu (poprzedzających zastosowanie art. 68) organ dokonuje na podstawie protokołu oględzin (pkt 1). Mając na względzie treść art. 68 oraz materiał dowodowy, którym dysponował organ nadzoru budowlanego II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne sprawy nie wypełniały dyspozycji wskazanego artykułu. Nałożenie obowiązków na podstawie art. 68 może mieć miejsce (a nawet powinno) w sytuacji, gdy budynek z przeznaczeniem na pobyt ludzi grozi bezpośrednim zawaleniem, a z akt administracyjnych sprawy (a dokładnie: protokołu oględzin k. 28 i n.) nie wynikało, aby taka sytuacja miała w tym przypadku miejsce. W ocenie Sądu, wskazane przez organ administracyjny ubytki przedmiotowego obiektu, szczegółowo opisane we wstępnej części uzasadnienia, nie uzasadniały z całą pewnością zastosowania przepisu art. 68 ustawy budowlanej. Sprawa zakończona weryfikowaną decyzją dotyczy bezspornie budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale stan techniczny budynku wskazany w protokole oględzin nie wskazuje na to, aby wymagał on działania organu w oparciu o art. 68. W ocenie Sądu, stan techniczny przedmiotowego obiektu powinien zostać poddany ocenie biegłego specjalisty w opinii - ekspertyzie wykonanej na zlecenie organu nadzoru. W wyniku przeprowadzonych przez organ nadzoru oględzin, stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Jednakże, zdaniem Sadu, zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Organ nadzoru budowlanego powinien więc takie ustalenia poczynić na podstawie własnych czynności dowodowych, a tego jak wynika z akt sprawy nie uczynił. W protokole z oględzin tego organu brak bowiem zapisu - uwagi, iż przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi w całości zawaleniem. Z protokołu (k.27) wynika jedynie, że "stwierdzone obecnie uszkodzenia korozyjne konstrukcji drewnianej stopów ścian drewnianych budzą niepokój i mogą być przyczyną uaktywnienia się procesu destabilizującego budynek", "zły stan techniczny budynku (...) stanowi zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania tego budynku przez P. A.N., i P. Z.N. ". Nie jestem wykluczone, że stan budynku może ulec poprawie na skutek usunięcia nieprawidłowości przez właściciela obiektu, nałożonych na niego w trybie przepisu art. 66 ustawy prawo budowlane. Nie wynika natomiast z tego protokołu, że budynek jest bezpośrednio zagrożony zawaleniem. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w realiach przedmiotowej sprawy, stan faktyczny sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 68, a tym samym, że organ nadzoru budowlanego wadliwie ten przepis zastosował i wydał decyzję z naruszeniem prawa. Stwierdzone naruszenie art. 68 Prawa budowlanego, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu oraz skutki społeczno - gospodarcze tego naruszenia nie do pogodzenia z zasadą praworządności (tj. bezpodstawne wyłączenie budynku z użytkowania powodujące konieczność zapewnienia najemcom lokali zamiennych), obliguje Sąd do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga również to, że właściciela obciąża obowiązek opróżnienia bądź wyłączenia budynku z użytkowania, jednakże podmiotem obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest gmina. Zatem obowiązek dostarczenia lokali zamiennych nie obciąża właściciela budynku. Dlatego do momentu, gdy lokale zamienne zostaną zapewnione przez gminę, obowiązek opróżnienia bądź wyłączenia budynku z użytkowania nie jest możliwy do wykonania – art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (wyrok NSA w Gdańśku z dnia 5 listopada 2000 r., II SA/Gd 1685/98, LEX nr 654936; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007 r., II OSK 1083/06, LEX nr 360191). Ponownie prowadząc postępowanie, MWINB będzie miał na uwadze jego zakres wyznaczony wnioskiem M.N. z dnia 28.09.2016 r. W tym celu rzeczą organu będzie jednoznacznie i pewne ustalenie, czy w sprawie występują przesłanki, o których stanowi art. 66 oraz ewentualnie art. 68 Prawa budowlanego. Niezbędne będzie zatem ustalenia stanu technicznego spornego budynku w oparciu o specjalistyczną opinię, w której biegły rozważy również możliwość i celowość usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości oraz jednoznacznie stwierdzi, czy stan budynku bezpośrednio zagraża zawaleniem. Mając na uwadze dostrzeżone wadliwości kontrolowanego postępowania, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.