II SA/Kr 182/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.U. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19.07.2004 r.(znak:.......) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z 2003 r. z póz. zm. - zwaną dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał J.U. jako inwestorowi rozbiórkę budowanego budynku gospodarczego - magazynowego wykonywanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid.nr ewid. [...] położonej w Z. Odwołanie J.U. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 8.09.2004 r. (znak: ......4) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J.U. ale skarga ta nie zostało uwzględniona i wyrokiem z dnia 18.06.2007 r, ( sygn.akt II SA/Kr 1407/04) została oddalona. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.U. zaskarżył skarga kasacyjną a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19.12.2008 r., sygn.akt II OSK 1690/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł co następuje. 1/ dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm. ) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy uwzględnieniu regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który to przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 295/07 niepublikowany). 21 zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.( sygn. akt P 37/06 Dz. U. Nr 247, póz. 1844) zgodnie z którym "Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". 3/ przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia organu czy orzeczenia Sądu. 4/ Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r.( sygn. akt II OSK 1004/06) z którego wynika, iż "mając na uwadze przepisy art. 190 ust 1 i 4 Konstytucji RP oraz zasady wyrażane w art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP a ponadto przepis art. 45 ust. 1 tejże ustawy zasadniczej gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna. 5/ Sąd l instancji zaakceptował wadliwą sytuację w której organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie uznał, iż nie istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej bez wcześniejszego wydania postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tymczasem do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie o jakim mowa w art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś w pkt 1 tego przepisu. "Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu" ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2008r, sygn. akt . II OSK 1004/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności 2. prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 po.o.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc ponownie rozpoznając sprawę miał Sąd na względzie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007r.( sygn. akt P 37/06 Dz. U. Nr 247, póz. 1844), orzekający o niezgodności z Konstytucja art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "iv dniu wszczęcia postępowania", taki charakter ma od samego początku tj. od dnia jego wejścia wżycie. Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena stanu faktycznego w świetle art. 48 ust. 2 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., i jeżeli w ocenie organu budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ wyda postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 ., i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "al i "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.