II SA/Kr 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 34 § 4, art. 27 § 1 pkt 9 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze z. zwana dalej u.p.e.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po dokonaniu weryfikacji pisma zawierającego zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14.03.2017 r., wniesionego przez zobowiązanego I. C. odmówił uwzględnienia zarzutu z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ podniósł, że po przeprowadzeniu w dniu 17 października 2016 r. kontroli w terenie w wyniku której ustalono, że orzeczony decyzją MWINB nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] obowiązek rozbiórki nie został wykonany, PINB, upomnieniem z dnia 19 października 2016 r. wezwał I. C., K. C. i P. C. do wykonania obowiązku z zastrzeżeniem, iż w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 9 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że obowiązek rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K. pozostaje niewykonany. W dniu 14 marca 2017 r. PINB wystawił wobec I. C., K. C. oraz P. C. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W terminie otwartym na zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie art. 33 § 1 w związku z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązani nie skorzystali ze wskazanego środka zaskarżenia. W dniu 14 czerwca 2017 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono, że zobowiązani przystąpili do wykonania egzekwowanego obowiązku. Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. I. C. poinformował PINB, iż zakończono "prace związane z rozbiórką przedmiotowych wiat". W dniu 10 lipca 2017 r. PINB w drodze kontroli ustalił, że przystąpiono do wykonywania prac rozbiórkowych, jednak obowiązek nie został wykonany. W dniu 17 sierpnia 2017 r. I. C. poinformował telefonicznie, że prace rozbiórkowe trwają i zostaną zakończone do 25 sierpnia 2017 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2017 r. kontroli ustalono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, oraz że budynek warsztatowy i magazynowy został rozebrany częściowo od strony działek [...], [...], [...] obr. [...] Pismem z dnia 12 października 2017 r. I. C. poinformował PINB, że prace rozbiórkowe są w toku i że przewidywany czas zakończenia prac to koniec października bieżącego roku. W dniu 11 grudnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, oraz że zobowiązany dokonał częściowej rozbiórki od strony działek [...], [...], [...] z pozostawieniem daszków połączonych konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem z pozostawieniem odległości 1,5 m od granicy z ww. działkami. Od strony granicy z działką [...] rozebrano fragment o pow. 24,40 m2 . Pozostała część nie została rozebrana. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 265 321,72 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 14 marca 2017 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. I. C. złożył zażalenie na to postanowienie. Odrębnym pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. I. C. powołując się na przepis art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji zgłosił zarzut wykonania obowiązku. Organ stwierdził, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14.03.2017 r. został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Na to postanowienie zażalenie wniósł I. C. domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z przepisem art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny w razie uwzględnienia zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, jeżeli organ uwzględni zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny wyczerpująco wymienione w art. 33 § 1 ustawy tj. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśniecie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o którym mowa w art. 15 § 1, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 o wzajemnej pomocy. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu wprost nie wynika, w jakim momencie rozpoczyna bieg wyżej wymieniony termin. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin 7 dni do wniesienia przez zobowiązanego zarzutów biegnie, co do zasady, od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jedynie w przypadku zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego termin do wniesienia zarzutu biegnie - w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym - od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o jego zastosowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 894/09, Lex nr 642609; Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 156). W doręczonym zobowiązanym w przedmiotowej sprawie odpisie tytułu wykonawczego z dnia 14 marca 2017 r. nr [...] zawarto pouczenie o przysługującym zobowiązanym "w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu/wydruku tytułu wykonawczego prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że odpis tytułu wykonawczego z dnia 14 marca 2017 r. nr [...], na podstawie którego postępowanie jest prowadzone doręczony został I. C. w dniu 5 kwietnia 2017 r., a zatem termin do złożenia przez wymienionego wyżej zarzutów, z wyjątkiem zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, uwzględniając zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1 K.p.a. (przepis ten na zasadzie art. 18 ustawy znajduje zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji), rozpoczął swój bieg w dniu 6 kwietnia 2017 r., a upływał z dniem 12 kwietnia 2017 r. Pismo I. C. z dnia 21 grudnia 2017 r. zawierające zarzut wykonania obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy), zostało złożone osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. — Powiat G. w dniu 22 grudnia 2017 r. Przyjąć zatem należy, że zarzut zgłoszony został z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, że 7-dniowy termin do wniesienia zarzutów jest procesowym terminem zawitym, co oznacza, że po jego upływie podniesione zarzuty nie mogą wywołać pożądanego efektu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Zarzuty złożone po ustawowym terminie jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu. W treści zażalenia I. C. podniósł, że obowiązany, składając zarzuty, odniósł się nie do samego faktu prowadzenia wobec niego egzekucji, a do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny przymuszającej jest skłonienie zobowiązanego do -wykonania obowiązku, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne w administracji. W sytuacji, w której obowiązek został już wykonany, grzywna stała się niezasadna, czego wyrazem był zarzut złożony do organu I instancji. Odnosząc się do powyższego MWINB wyjaśnił, iż zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny środkiem prawnym, przysługującym zobowiązanemu. Ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 § 1 upea i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Inne są też organy właściwe do rozpatrzenia tych środków: zarzuty rozpoznaje bowiem organ egzekucyjny, a zażalenie organ nadzoru. Jak już wyżej zaznaczono, zarzuty stanowią środek ochrony zobowiązanego wyłącznie na wstępnym etapie postępowania, wobec czego uprawnienie do zgłoszenia zarzutów ograniczone zostało zawitym 7-dniowym terminem liczonym od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Odnosząc się do wyrażonego w zażaleniu poglądu, jakoby PINB wydając skarżone postanowienie naruszył art. 122 upea poprzez przyjęcie, iż zarzuty zostały wniesione nie wobec faktu nałożenia na zobowiązanego grzywny, a wobec samego faktu wszczęcia egzekucji, którego to faktu zobowiązany nie kwestionuje; co za tym idzie, organ uznał, iż zobowiązany uchybił terminowi na wniesienie zarzutów MWINB wyjaśnił, iż art. 122 upea dotyczy trybu nakładania grzywny w celu przymuszenia. Z dyspozycji przepisu art 122 § 3 upea wynika, że zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Należy jednak pamiętać, że 7-dniowy termin do zgłoszenia zarzutów, wynikający z art. 27 § 1 pkt 9 upea, biegnie od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (jedynie w przypadku zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i 8 upea, od doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego). Zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia kwestionowana być może przez zobowiązanego wyłączenie w trybie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W przedmiotowej sprawie I. C. skorzystał z tego środka zaskarżenia. Postępowanie z zażalenia wyżej wymienionego na postanowienie PINB z dnia 14 grudnia 2017 r. zarejestrowane zostało w organie pod znakiem: [...] Postępowanie zażaleniowe jest nadal w toku. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł I. C. zarzucając naruszenie interesu prawnego, a także zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. przejawiającej się w interpretacji art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że argumentacja organu nie może zostać uznana za prawidłową, gdyż narusza ona interes prawny skarżącego poprzez pozbawienie go możliwości zaskarżenia prowadzonej wobec niego egzekucji ze względu na wykonanie nałożonego na niego obowiązku. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że postanowienie to nie narusza prawa. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu (dłużnikowi). Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.(dalej; u.p.e.a.) tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje sposobu rozstrzygnięcia na wypadek wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu, tak jak to uczyniono w K.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej w odniesieniu do złożonego po terminie odwołania, czy zażalenia (art. 134 K.p.a., art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). W praktyce stosowania prawa przyjmuje się jednak, że w takim przypadku zarzuty spóźnione należy oddalić na ogólnej zasadzie przewidzianej na wypadek odmowy ich uwzględnienia (art. 34 § 4 u.p.e.a. ). Z powyższego wynika więc, że po upływie siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu egzekucyjnego, nie może on podnosić skutecznie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2015 II GSK 1603/14, zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany zostaje pouczony o przysługującym mu prawie do wniesienia - w przypadku zaistnienia przyczyn enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę w treści w art. 33 u.p.e.a. - zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Pouczenie to zawarte jest w odpisie tytułu wykonawczego. Podkreślić jednocześnie należy, że prawo do wniesienia zarzutów służy stronie zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w terminie 7 dni, licząc od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 listopada 2018 I SA/Ke 330/18, iż stwierdzenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy obowiązującej normy prawnej - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzut został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek odmówić jego uznania, nawet gdy przekroczenie terminu było nieznaczne. W niniejszej sprawie taki tytuł wykonawczy zawierający wskazane pouczenie został wystawiony w dniu 14 marca 2017 r. i doręczony skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2017 r. Podkreślić należy, że termin 7 dniowy na wniesienie zarzutów biegnie od chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie termin upływał z dniem 13 kwietnia 2017 r. Rozpoznanie przez organ zarzutów zgłoszonych przez skarżącego po tym terminie byłoby działaniem nielegalnym. Zasadnie zatem organ odmówił uwzględnienia zarzutów jako spóźnionego. Wbrew stanowisku skargi, brak możliwości rozpoznania zarzutów po terminie do ich złożenia nie pozbawia skarżącego prawnego kwestionowania nałożonej na niego grzywny. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ponieważ grzywnę najpierw organ nakłada stosownym postanowieniem (na które też służy zażalenie) a kolejnym krokiem jest jej (grzywny) ściągniecie, zobowiązany może skutecznie domagać się jej umorzenia (decyzja wydawana jest na zasadzie związania administracyjnego), jeżeli w okresie po mu doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny przed jej uiszczaniem czy ściągnięciem, wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym np. dokonał nakazanej rozbiórki. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.