II SA/Kr 194/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 27 listopada 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: skargę odrzucić. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu części działki nr 1 pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadającej części przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr 2 pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz W. W., O. A., M. M., A. B., H. K., E. W. oraz A. K. Od powyższej decyzji w dniu 21 października 2008r. odwołanie wniósł W. W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że "stronę w niniejszym postępowaniu reprezentowała dr H. K. - radca prawny. W. W. w dniu 28 sierpnia 2008r. wypowiedział pełnomocnictwo reprezentującemu go w niniejszym postępowaniu radcy prawnemu i zażądał natychmiastowego wydania akt. Pełnomocnik nie zawiadomił organu l instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, skutkiem czego w/w decyzja została doręczona byłemu pełnomocnikowi, który nie wniósł od niej odwołania. Przedmiotowa decyzja została również doręczona stronie, jednak z uwagi na fakt, że jest on osobą starszą i schorowaną nie orientuje się on w przepisach prawa, a poza tym widząc w rozdzielniku decyzji, że została ona doręczona byłemu co prawda pełnomocnikowi, W. W. przekonany był, że to on wniesie odwołanie. Były pełnomocnik wydał stronie akta sprawy dopiero w dniu 14 października 2008r. i wtedy mógł on je przekazać nowemu pełnomocnikowi, co uczynił 20 października 2008r., zatem został zachowany siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu". W. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona pod wskazany przez W. W. adres do korespondencji dnia 23 września 2008r. Decyzja ta została również skutecznie doręczona pełnomocnikowi W. W. dnia 24 września 2008 r. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 7 października 2008r. dla Pana W. W., natomiast dla jego byłego pełnomocnika dnia 8 października 2008r. Strony w przedmiotowej sprawie zostały w decyzji prawidłowo poinformowane o przysługującym prawie do złożenia odwołania, jak również o terminie i trybie jego wnoszenia. Natomiast do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął, dopiero pismem z 21 października 2008r. (data wpływu: 24 październik 2008r.), wniosek W. W., reprezentowanego przez adwokata A. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. dla przywrócenia terminu dokonania czynności procesowych muszą wystąpić łącznie cztery przesłanki: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Aby można przywrócić termin, zainteresowany winien m.in. uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się okoliczności losowe jak np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie strome tej decyzji, a więc okoliczności, których wystąpienie uniemożliwiło złożenie w terminie stosownego pisma - w tym przypadku odwołania. O braku winy w niedopełnieniu obowiązków zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zdaniem organu, wypowiadając w dniu 28 sierpnia 2008r. pełnomocnictwo do prowadzenia spraw radcy prawnemu H. K. i radcy prawnemu M. K., W. W. powinien założyć, iż pomimo doręczenia decyzji byłemu pełnomocnikowi, nie złoży on ewentualnego odwołania. Nie można było bowiem przypuszczać, iż pełnomocnik dokona za stronę czynności procesowej do wykonania której utracił uprawnienia w wyniku wypowiedzenia pełnomocnictwa. Doręczenie natomiast wspomnianej decyzji pełnomocnikowi było prawidłowe z formalnego punku widzenia, bowiem organ l instancji nie został poinformowany o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W ocenie organu winę za zaistniałą sytuację ponosi wyłącznie skarżący. Skarżący jako mocodawca ma prawo w każdym czasie wypowiedzieć pełnomocnictwo, jednakże dokonując takiej czynności prawnej winien, należycie dbając o swoje interesy, niezwłocznie poinformować o tym odpowiedni organ, aby zapobiec ewentualnym negatywnym skutkom swej bezczynności w tym zakresie. W niniejszej sprawie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa z dnia 28 sierpnia 2008r., skarżący powiadomił organy administracyjne w momencie składania wniosku o przywrócenie terminu tj. w piśmie z dnia 21 października 2008 r. Zasadnicze znaczenie ma także fakt, iż stronie skutecznie została doręczona decyzja, zatem W. W. powinien mieć świadomość skutków wypowiedzenia pełnomocnictwa swojemu pełnomocnikowi, co w zaistniałej sytuacji spowodowało, iż to właśnie na nim spoczywał obowiązek działania w przedmiotowej sprawie we własnym imieniu poprzez złożenie odwołania. Powoływanie się natomiast we wniosku o przywrócenie terminu na okoliczność "późnego otrzymania akt" od pełnomocnika, nie stanowiło w ocenie organu odwoławczego przeszkody do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W. W. mógł ewentualnie zapoznać się z aktami przedmiotowej sprawy w siedzibie organu. Przeszkodą do wniesienia odwołania mogłyby być co prawda jakieś nie dające się przezwyciężyć zdarzenia, związane ze złym stanem zdrowia mocodawcy (o ile takie oczywiście miały miejsce), jednak nie zostało to w żaden sposób udokumentowane. Do wniosku o przywrócenie terminu załączono bowiem jedynie kserokopie wypowiedzenia pełnomocnictwa i protokół z przekazania dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł W. W. zarzucając naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie pomimo, że uchybienie terminu nie nastąpiło z winy strony. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, to znaczy na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela poglądu, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu przytoczonego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Instytucję przywrócenia terminu regulują art. 58-60 k.p.a. Organem właściwym w kwestii przywrócenia terminu, jak wynika z art. 59 § 1 k.p.a., jest organ właściwy w sprawie, przy czym od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Od powyższej zasady art. 59 § 2 k.p.a. przewiduje wyjątek, zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, czyli organ wyższego stopnia na organem właściwym w sprawie. Odnosi się to zarówno do postanowień o przywróceniu tego rodzaju terminu, jak i postanowień o odmowie jego przywrócenia, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia że ostateczny charakter uzyskuje wyłącznie postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można kwalifikować jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a to dlatego, że skutkiem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania kolejnego postanowienia i będzie nim postanowienie o stwierdzeniu - na podstawie art. 134 k.p.a. - uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem organ w razie uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku wydaje dwa postanowienia i to właśnie drugie z wymienionych wyżej należy uznać za kończące postępowanie w sprawie, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W przeciwnym razie, wobec niekwestionowanej możliwości zaskarżania do sądu postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a., dopuszczalność skarg na oba postanowienia wynikać musiałaby z tej samej podstawy, to jest ze względu na fakt, że każde z nich kończy postępowanie (w tej samej) sprawie. Postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie, w wyniku którego wykluczona zostaje możliwość podjęcia w danej sprawie dalszych czynności, a zatem jest to ostatnie orzeczenie organu kończące postępowanie jako całość. Pojęciu temu należy przeciwstawić postanowienia kończące w postępowaniu jedynie zagadnienia wpadkowe. Do tej drugiej kategorii zalicza się właśnie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które rozstrzyga jedynie, czy wniesienie odwołania z uchybieniem terminu miało charakter zawiniony przez stronę i przesądza tym samym o możliwości dalszego kontynuowania postępowania. Postanowienie takie dotyczy tylko kwestii incydentalnej dla tego postępowania. Podkreślić należy, że w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia kontroli sądu będzie podlegało również niezaskarżalne osobną skargą postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, oceniając również zasadność innych wydanych w sprawie postanowień, w tym postanowień odrębnie nie zaskarżalnych. Niedopuszczalność skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie zamyka stronie prawa do sądu. Takie stanowisko zajął już kilkakrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w postanowieniu z dnia 3.03.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 3/09 oraz postanowieniu z dnia 20.10.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 785/08. Analizowaną kwestię rozstrzygnięto na gruncie postępowania cywilnego. Zagadnienie oceny postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie był przedmiotem analizy w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00, publ.: OSNC z 2001 r., nr 1, poz. 1 Sąd ten uznał, że postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia danej instancji, rozstrzygającego istotę sprawy, a ponadto postanowienia, które kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu. Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego skutkuje dwiema odrębnymi czynnościami procesowymi, to jest wniesieniem tego środka oraz wniosku o przywrócenie terminu. Obydwie te czynności procesowe - jakkolwiek bardzo ściśle z sobą powiązane - podlegają odrębnemu rozpoznaniu, każda z nich pełni odmienną funkcję. W ocenie Sądu Najwyższego wniosek o przywrócenie terminu nie dotyczy głównego postępowania zainicjowanego wniesieniem apelacji, ponieważ ten skutek powoduje dopiero dokonanie tej właśnie czynności, jeżeli żądanie przywrócenia terminu okaże się uzasadnione. Bezpośrednim skutkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej polegającej na wniesieniu apelacji jest nadanie dalszego biegu apelacji, czyli przejście do fazy postępowania zapoczątkowanej jej wniesieniem. Na wydaniu postanowienia uwzględniającego wniosek o przywrócenie terminu kończy się postępowanie wpadkowe, natomiast nadal toczy się postępowanie wywołane wniesieniem środka odwoławczego. Dopiero postanowienie o odrzuceniu apelacji, które powinno towarzyszyć postanowieniu oddalającemu wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia - jako oczywisty skutek odmowy przywrócenia terminu - może być traktowane jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił, że istnieje ścisła zależność pomiędzy postanowieniem oddalającym wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia tego środka odwoławczego a postanowieniem o jego odrzuceniu. Zależność ta polega na tym, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia apelacji, sąd powinien jednocześnie wydać postanowienie odnoszące się bezpośrednio do tej czynności procesowej jako dokonanej z przekroczeniem terminu, co w przypadku apelacji wniesionej po terminie oznacza jej odrzucenie na podstawie art. 370 k.p.c. W ocenie Sądu przedstawioną powyżej argumentację Sądu Najwyższego należy odnieść również do pojęcia "postanowienia kończące postępowanie" na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowieniami takimi nie mogą być wszystkie postanowienia kończące jakiekolwiek postępowania wpadkowe, lecz jedynie postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym zaskarżalne byłyby także postanowienia kończące postępowania wpadkowe w określonej sprawie, oznaczałoby dopuszczalność zaskarżania wszelkich postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy byłyby to postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, lub czy przysługiwałoby na nie zażalenie (np. postanowienia dowodowe) - co prowadziłoby do sprzeczności z założeniem o racjonalności prawodawcy ustanawiającego regulację art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia to jednak przepis ten nie daje podstawy do rozpoznania skargi w sprawie w której skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarga zatem, na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Natomiast zasadność stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do złożenia odwołania podlegać będzie kontroli w postępowaniu ze skargi skarżącego na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na zasadzie art.58 § 1pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).