II SA/Kr 1968/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , powiat grodzki, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z zm.) zobowiązał M.S. - inwestora robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ul. [...] w K. , do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót budowlanych. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli osobnymi pismami M.S. i B.S. Postanowieniem z dnia 31 października 2011 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez B.S. . W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych to między innymi sytuacja wniesienia zażalenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Organ II instancji ustalił, że B.S. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, a jedynie współwłaścicielem budynku przy ul. [...] . Oznacza to, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Osoby zobowiązane w rozumieniu tego przepisu zostały wskazane w ust. 1 art. 81c ustawy Prawo budowlane i są nimi uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy prawo budowlane są: inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 ustawy). Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska organ II instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., (sygn. akt II OSK 1407/05, LEX nr 321507), gdzie wskazano, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 141 § 1 kpa środek zaskarżenia w postaci zażalenia, może wnieść tylko strona. Nadto podał, że zaskarżone postanowienie nie jest orzeczeniem merytorycznie kończącym postępowanie, którego stroną jest B.S. , a które dotyczy robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ul. [...] w K. , bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane jedynie w celu zebrania niezbędnych materiałów dowodowych, które umożliwią podjęcie właściwej decyzji w sprawie. Zatem B.S. będzie służyło prawo do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B.S. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 28 kpa poprzez uznanie, że nie posiada interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz uznanie, że nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81 c ustawy prawo budowlane oraz art. 141 § 1 kpa poprzez uznanie, że nie może wnieść zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, nakazania rozpatrzenia zażalenia skarżącej w toku postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że okoliczność, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony na inwestora nie wyklucza jej interesu prawnego w tym postępowaniu. Pouczenie, że będzie jej służyło prawo do złożenia odwołania od wydanej w sprawie decyzji jest niewłaściwe, skoro zostanie ona wydana na podstawie wykonanej ekspertyzy, a zatem będzie dotyczyła tylko części instalacji. Podkreśliła, że postępowanie powinno dotyczyć całego budynku, a nie części użytkowanych przez inwestora, albowiem nie zostały w nim wyodrębnione lokale i współwłasność obejmuje również instalacje wewnętrzne budynku. Nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w jej zażaleniu skutkuje przedłużeniem postępowania, co naraża ją na uciążliwości wynikające z samowolnie wykonanej przez współwłaściciela przebudowy. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art.81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 106 poz.1126), będącym podstawą prawną postanowienia organu I instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie to ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że B.S. jest stroną postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ul. [...] w K. , którego jest współwłaścicielką, w pozbawiając ją jedynie tego przymiotu w zaskarżeniu postanowienia dowodowego, opierającego się na przepisie art.81 c ust.2 Prawa budowlanego, wydanego w ramach tego postępowania. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje kto jest stroną postępowania w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W wyroku z dnia z dnia 22 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" ( por. II OSK 1407/05, LEX nr 321507). Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżąca nie jest co prawda uczestnikiem procesu budowlanego, ale jest współwłaścicielem domu, w którym wykonane zostały roboty budowlane. Stosownie do treści art.28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojecie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się nawet, że w przypadku występowania współwłasności obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy może być nałożony na wszystkich współwłaścicieli obiektu, a ewentualny spór, co do sposobu rozliczenia kosztów ekspertyzy między współwłaścicielami budynku, może być poddany ocenie właściwego sądu powszechnego w procesie cywilnym (por. II SA/Po 537/08, LEX nr 518765). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wadliwy jest pogląd organu, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w zaskarżeniu postanowienia wydanego w trybie art.81 c ust.2 Prawa budowlanego. Jeżeli, jak przyjął organ odwoławczy, skarżącej będzie służyło prawo do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, a niewątpliwie na wynik tego postępowania wpływać będzie treść postanowienia wydanego w trybie art.81 c ust.2 Prawa budowlanego, również i ta okoliczność przemawia za uznaniem, że skarżąca ma przymiot strony w tym postępowaniu. Na marginesie tylko zwrócić należy uwagę, że organ I instancji doręczył skarżącej postanowienie z dnia 6.06.2011 r. wydane w trybie art.81 c ust.2, a organ odwoławczy najpierw wydał w dniu 31.10.2011 r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego przez skarżącą, by następnie doręczyć skarżącej wydane w tym samym dniu postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia M.S. na postanowienie z dnia 6.06.2011 r. Dla porządku wskazać również należy, że stosownie do treści art.134 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. dopuszczalność zażalenia wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jedynie w sytuacji, gdy ze złożonego zażalenia w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność zażalenia. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ II instancji obowiązany jest podjąć postępowanie zażaleniowe, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca zażalenie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania zażaleniowego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 10.03.2009 r., sygn. II OSK 316/08, LEX nr 526409). W oparciu o powyższe, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.