II SA/Kr 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Inga Gołowska Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2002 r. ustalone zostały, na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową" z lokalizacją miedzy innymi na działce nr [...] w [...] Decyzją z dnia [...] 2002 r., wydaną w nawiązaniu do treści decyzji wzizt zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własności S. B. na działki nr nr [...] i [...]. W dniu [...] 2003 r. organ odwoławczy decyzję podziałową utrzymał w mocy, ale po wniesieniu skargi przez S. B., postanowieniem z dnia [...] 2004 r. wstrzymał jej wykonanie. W uwzględnieniu skargi S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 172/03) uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie zatwierdzenia podziału. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił zatwierdzenie podziału nieruchomości – działki nr [...], przyjmując, że wobec wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest to możliwe. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] 2004 r. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania S. B., decyzję tę w dniu [...] 2006 r. uchyliło i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że od dnia [...] 2005 r. obowiązuje nowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu [...] 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Wojewoda [...] zawiesił toczące się równolegle (od [...]2003 r.) postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki nr [...], a Minister Infrastruktury nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Postanowienia organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1613/04) . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że fakt toczącego się postępowania w sprawie podziału działki nr [...] nie ma znaczenia, bowiem "decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, co stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości". Powołując się na ten pogląd Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu działki nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Decyzją z dnia 5 marca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości położonej w obr. [...] obj. KW [...].stanowiącej własność S. B., składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha na działki [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha. W uzasadnieniu podał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, powstałej w wyniku geodezyjnego podziału działki nr [...], Dalej organ stwierdził, że zarówno wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. , jak i ostateczna decyzja Wojewody [...] są dowodami urzędowymi i zgodnie z art. 76 § 1 kpa stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym samym, w ocenie organu, skoro nieruchomość została już podzielona, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na powyższą decyzję wniósł S. B., który wskazał, że uzasadnienie przedstawione przez organ I instancji pozostaje w sprzeczności z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2006 r. Zgodził się jednocześnie, że postępowanie w sprawie podziału działki [...] należy umorzyć, ale z tej przyczyny, że przepisy o przygotowaniu do inwestycji drogowej nie mają już zastosowania, albowiem inwestycja została już wykonana i od prawie 3 lat stanowi użytkowaną przez samochody drogę. Wskazał, że pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w sprawie wywłaszczenia podjęli czynności niezgodne z prawem, a obecnie próbują zalegalizować te działania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że dokonując oceny decyzji organu I instancji organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zatem skoro Wojewoda [...] (powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dni 21 października 2005 r.) decyzją z dnia [...] 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości działki nr [...], "powstałej w wyniku geodezyjnego podziału działki [...] wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2002 r." i ustalił jednocześnie odszkodowanie dla S. B. w kwocie [...] zł., bezprzedmiotowe byłoby orzekanie w przedmiocie podziału nieruchomości nr [...]. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. B. i B. B. zakwestionowali zasadność powołania się przez organ odwoławczy na wyrok WSA w Warszawie, który dotyczył innego problemu prawnego oraz zarzucili pominięcie w rozważaniach organu II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1528/04 w przedmiocie podziału innej nieruchomości, ale przeznaczonej dla tej samej inwestycji. Zarzucili również błędne posłużenie się przez organ określeniem, że działka powstała w wyniku geodezyjnego podziału wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, skoro do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjmowany jest jedynie projekt podziału. Takie sformułowanie pozostaje w sprzeczności z faktem wszczęcia postępowania w przedmiocie podziału działki [...] dopiero w dniu [...] 2002 r., zatem prawie 3 miesiące po wpisaniu jej "podziału" do zasobu. Wskazali, że z wywodów SKO w [...] wynika, że działka nr [...] została podzielona w [...] 2002 r. na podstawie przepisów z [...] 2003 r. (ustawa o szczególnych zasadach realizacji dróg krajowych i autostrad). Nadto podniósł, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r., którym decyzje o podziale nieruchomości składającej się z działki [...] zostały uchylone, jak również prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z dnia [...]2007 r., którym oddalono wniosek o ujawnieniu podziału działki nr [...] i wywłaszczenia działki [...], oraz przedstawionej w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacji. W świetle powyższego brak jest podstaw do powoływania się przez organ II instancji na decyzję Wojewody [...] o wywłaszczeniu działki [...]. Działka ta faktycznie nie istnieje, bo podział działki [...] nie został skutecznie przeprowadzony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podniosło dodatkowo, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. "chociaż dotyczy wywłaszczenia to jednak rozstrzyga sprawę podziału w tym sensie, że na jego podstawie płaci się za wywłaszczoną część działki [...], czyli działkę [...]. Gdyby zatem działka [...] nie została podzielona, to jej część nie mogłaby zostać wywłaszczona i nie przysługiwałoby za tą cześć odszkodowanie." Wskazało, że nie było związane wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1528/04, a uchylenie decyzji obydwu instancji w tej sprawie nastąpiło z przyczyn proceduralnych, bez odniesienia się Sądu do prawidłowości zastosowanego prawa materialnego. Na rozprawie sądowej w dniu [...] 2008 r. pełnomocnik B. B. podał, że jego klient jest synem właściciela działki nr [...] S. B. i na tej działce prowadzi działalność gospodarczą. Wyjaśnił też, że postanowienie sądu wieczystoksięgowego o odmowie dokonania wpisów na podstawie decyzji Wojewody o wywłaszczeniu działki nr [...] jest prawomocne, oraz że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega oddaleniu, choć w stosunku do każdego ze skarżących z innych przyczyn. B. B., korzystający jedynie z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie był stroną postępowania administracyjnego i nie ma prawnego interesu we wniesieniu skargi. Ta okoliczność, będąca wynikiem merytorycznego rozpoznania sprawy w tym, "wstępnym" zakresie, sama w sobie uniemożliwia dalsze badanie skargi i przesądza o konieczności jej oddalenia. Na uwzględnienie nie zasługuje także skarga S. B. W istocie zresztą skarżący godzi się z tezą, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, choć wskazuje inne niż organy podstawy takiej oceny. Co do istoty pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego podziela też Sąd, nie podzielając jednak w pełni argumentacji żadnej ze stron. Po pierwsze Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie aprobuje poglądu, jakoby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zatwierdzała projekt podziału nieruchomości. Decyzja wzizt z dnia [...] 2002 r. wskazująca m.in. działkę nr [...] jako teren zamierzonej inwestycji, takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. Co więcej żaden z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. nie przewidywał nawet możliwości umieszczania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu podziału, i to bez względu na rodzaj inwestycji. Szczególne pod tym względem rozwiązania znalazły się dopiero w późniejszej ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy regulują w sposób odrębny specjalny typ decyzji o "ustaleniu lokalizacji drogi", w której zawarte ma być wyraźne rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości, że skutki decyzji z dnia 26 lutego 2002 r., wydanej na innej podstawie i w innym reżimie prawnym, w dodatku niezawierającej rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału nieruchomości, nie mogą być oceniane według przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Bez żadnego przy tym znaczenia pozostaje to, że przepisem art. 41 ust. 3 ostatnio wymienionej ustawy przedłużono ważność wydanych przed jej wejściem w życie decyzji wzizt. Pogląd odmienny od wyże wyrażonego sformułowany został przez Sąd w wyroku zapadłym w sprawie skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości. Z całą pewnością nie była to sprawa, w której zapadła zaskarżona obecnie decyzja. Ani zatem organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, ani Sąd rozpoznający skargę na decyzje tych organów, owym odmiennym poglądem, jako wyrażonym w innej sprawie, nie są związane (stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa)). Zupełnie zaś pozbawione jest racji rozumowanie organu I instancji, wedle którego omawiany wyrok Sądu, jako dokument urzędowy stanowiący dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, przesądza o tym, że nieruchomość została podzielona decyzją wzizt. Ów wyrok, a właściwie jego uzasadnienie, stanowić może co najwyżej dowód tego, że Sąd w tamtej sprawie taki właśnie pogląd zaprezentował. Tylko to bowiem w rozumieniu art. 76 § 1 kpa może być postrzegane jako fakt urzędowo potwierdzony. Kwestia związania poglądem prawnym, czy też ukształtowanym decyzją administracyjną stanem prawnym nie ma nic wspólnego z formalną kategorią skutków dowodowych dokumentu urzędowego. Po wtóre wskazać trzeba, że sądowe badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odbywa się w uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie decyzja o wywłaszczeniu "działki [...]" była niewątpliwie ostateczna i jako taka, bez względu na ewentualną jej wadliwość, wywoływała określone skutki prawne. Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem i dopóki nie zostanie wyeliminowana w drodze przewidzianej prawem, nie może być przez organy administracji ignorowana. Ukształtowany tą decyzją stan musi być więc uwzględniany w innych postępowaniach administracyjnych. Tym skutkiem decyzji Wojewody z dnia [...] 2006 r., który ukształtował stan prawny nieruchomości obowiązujący i wiążący w dacie wydania zaskarżonej decyzji było odjęcie S. B. własności części działki nr [...]. Skutku tego nie niweczy sposób określenia tej, wywłaszczonej części . W decyzji opisano ją jako działkę [...] przyjmując, że stała się ona "odrębną jednostką" w wyniku wydania decyzji wizizt. To założenie, jak wyżej wywiedziono, jest co prawda wadliwe, ale nie zmienia to faktu, że "jednostce" oznaczonej w opisany sposób w decyzji o wywłaszczeniu rzeczywiście odpowiada określona fizycznie część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że w dacie zaskarżonej decyzji część działki nr [...] , fizycznie odpowiadająca oznaczonej w projekcie podziału nieruchomości działce nr [...] stanowiła nadal własność S. B., a część odpowiadająca fizycznie oznaczonej w tym projekcie działce [...] należała już do Skarbu Państwa. W przedstawionym stanie prawnym nie było możliwe wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte i toczyło się w oparciu o przepisy art. 93 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w reżimie tej obowiązującej nadal ustawy , winno się zakończyć. Zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 1 tej ustawy definicją (zgodną zresztą z zasady z prawem cywilnym), nieruchomość gruntowa - to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Podstawowym wyróżnikiem, pozwalającym na przyporządkowanie określonego rzeczywistego stanu wymienionej definicji, jest przynależność danego gruntu do jednego właściciela (współwłaścicieli). Jeśli więc, tak jak w rozpatrywanej sprawie, fizyczna część danego gruntu stała się przedmiotem odrębnej własności, to grunt ten w pierwotnym kształcie nie jest już jedną nieruchomością. Tylko zaś nieruchomość, zgodnie z przepisami art. 93 i następnymi ustawy mogła być przedmiotem podziału. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] , na skutek wywołanej ostateczną decyzją o wywłaszczeniu zmianą jej stanu prawnego, stało się rzeczywiście bezprzedmiotowe. Rozwiązania wymaga nie kwestia podziału nieruchomości, lecz kwestia ewidencyjnego określenia przedmiotów własności S. B. i Skarbu Państwa. Jak wynika ze znajdujących się w aktach orzeczeń sądów powszechnych brak wiążącego dokumentu określającego te przedmioty stał się przeszkodą w dokonaniu wpisów do ksiąg wieczystych. Problem ten jednak pozostaje poza granicami sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.