II SA/Kr 202/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r. znak: SKO.PW/4171/110/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę oddala skargę. II SA/Kr 202/25 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 27 czerwca 2017 r., znak: SKO.PW/4171/73/2017 – wydanym po rozpatrzeniu wniosku M. R. i A. R. – odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r., znak: WS-08.PP.6219-1-3/07, o zatwierdzeniu ugody z 18 czerwca 2009 r. między M. R. a S. S. zawartej w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych, wskazując przy tym m.in., że ugoda nie została zawarta poza postępowaniem administracyjnym (art. 30 Prawa wodnego), lecz w toku postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruntach (art. 114 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 17 marca 2020 r., znak: SKO.PW/4171/110/2019 – wydanym m.in. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 póz. 2019 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. R. i A. R. – orzekło reformatoryjnie, stwierdzając przy tym nieważność postanowienia ugodowego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zapadły decyzja PMK z 3 marca 2008 r. nakazująca S. S. przywrócenie stanu wód na gruncie działki nr [...] w pasie granicznym z działką nr [...] do stanu poprzedniego przez likwidację podmurówki ogrodzenia granicznego znajdującego się w miejscu przepływu wód rowu odwadniającego w zakreślonym terminie oraz decyzja Kolegium z 2 lipca 2008 r. (reformatoryjna w zakresie terminu wykonania prac), jednakże obydwie uchylono (II SA/Kr 822/08). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy została zawarta ugoda, więc nie doszło do realizacji zaleceń wskazanego wyroku, co należy odczytać jako obejście art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z ugodą: "Państwo M. i A. R. wykonają na swój koszt wodościek wzdłuż murowanego ogrodzenia Państwa S. , studzienkę rewizyjną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K.. Wodościek wykonany będzie z korytek betonowych ułożonych zgodnie ze sztuką inżynierską, studzienka rewizyjna winna zapewnić swobodny przepływ wód i konserwację. Odpływ z ww. studzienki zabezpieczony będzie kratką, skierowany będzie do istniejącego zagłębienia na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Państwo S. i K. S. umożliwią swobodne odprowadzanie wód ze studzienki na działce nr [...] poprzez ciąg kanalizacyjny na działce [...], do rowu wzdłuż ul. [...]. Każda ze stron deklaruje, iż będzie konserwować i utrzymywać ww. urządzenia wodne w granicach swoich posesji. Ustala się termin wykonania prac określonych w niniejszej ugodzie do końca października 2009 r. A. R. informuje, że przed wykonaniem prac określonych w ugodzie będzie wykonany pomiar geodezyjny w celu ustalenia znaków granicznych. S. S. informuje, że przy wykonywaniu prac przewidzianych niniejszą ugodą nie zostaną naruszone granice nieruchomości S. S. (dz. nr [...])". Ugoda ustala i nie odnosi się do zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości, nie zawiera wyjaśnień, czy doprowadzają one do zakłóceń gospodarki wodnej, nie wyjaśnia okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich niebędących stroną ugody). W ugodzie brak jest zwłaszcza rozwiązania kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...] M. B.. Tym samym sporna ugoda jest nieważna w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez wykraczanie poza sferę, która może być regulowana tego rodzaju ugodą. Istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów, na których następuje zmiana stosunków wodnych zawarta ugodą. Skoro zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiednie/inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną - co miało miejsce, a co niewątpliwie wynika ze wskazanego wyroku i dokumentacji fotograficznej. Przez bowiem wybudowanie przez S. S. podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla działki nr [...], której właściciel nie był stroną ugody. Co prawda z akt nie wynika, czy tylko skutkiem tego działania doszło do zmiany kierunku wody opadowej, czy również skutkiem okoliczności związanych z nawożeniem ziemi na działkę nr [...] podczas budowy domu, co nakazano wyjaśnić w wyroku, jednak już tylko powyższe ustalenie dowodzi wadliwości postanowienia zatwierdzającego ugodę z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 k.p.a. W niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy, jak i przepisy szczególne na to nie pozwalają i sprzeciwiają się temu. Postanowienie wydano więc z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Takie naruszenie przepisów nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Owo naruszenie prawa jest na tyle oczywiste i ewidentne, że stanowi zaprzeczenie treści przepisów postępowania. Wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego wymaga również wzgląd na skutki, które wywołuje postanowienie, a które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W skardze na to postanowienie S. S. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w wyroku NSA (II OSK 1433/18), a to przez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego kompleksowego rozważenia celem ustalenia, czy ugoda narusza w rażący sposób art. 29 Prawa wodnego, tj. w szczególności czy ustalone ugodą zmiany wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub gospodarkę wodną, czy naruszone zostały zakazy określone w art. 29 Prawa wodnego, czy zaszły zmiany stanu wody na gruncie mające szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie (w tym brak zbadania: poszczególnych kierunków odpływu wody opadowej, okoliczności czy występuje odprowadzanie wód na grunty sąsiednie, kwestii obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody), w szczególności na działkę nr [...]; 2) art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że "istniały okoliczności, które mogły wpłynąć na zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza okoliczności dotyczące spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie" (ustalenie to nie realizuje wskazań wyroku WSA, sygn. akt II SA/Kr 822/08) oraz że "właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiedniej inne nieruchomości lub gospodarkę, wodną — co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co niewątpliwie wynika z wyroku II SA/Kr 822/08 i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Poprzez, bowiem wybudowanie przez S. S. ppodmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla działki [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody", podczas gdy wyroku WSA nie wynika, że wybudowanie podmurówki wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, natomiast wyrok WSA zawiera wskazanie, że "bez wyjaśnienia okoliczności związanych z trasą przebiegu spornego rowu, który odprowadza wody z gruntów, ustalenia w granicach której nieruchomości on przebiegał oraz ustalenia, czy rzeczywiście na działce [...] były wykonywane, jak podnosił skarżący i jego pełnomocnik, prace ziemne podwyższające teren, jak i ich wpływu na stosunki wodne, nie sposób uznać za prawidłowe stwierdzenia organów obu instancji, że na działce nr [...] został zmieniony stan wód na gruncie poprzez zablokowanie spływu wód wykonaną podmurówką, co spowodowało niekorzystne zmiany na działce nr [...]"; 3) art. 80 k.p.a. przez dowolne ustalenie, że na działce nr [...] usytuowany jest rów "melioracyjny", podczas gdy w rzeczywistości rów nie znajduje się na tej działce, co wynika z pisma PGW WP z 6 lutego 2020 r. oraz wizji lokalnej Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie i Krakowskiego Zakładu Komunalnego w Krakowie z 18 lutego 2008 r.; 4) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania, na podstawie jakich dowodów uznano twierdzenia z pkt 2 za udowodnione, a tym samym w zasadzie brak wyjaśnienia podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego przez przedwczesne zastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i błędne ustalenia nie dawały podstaw do uchylenia postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że to działania M. R., a w szczególności nawożenie ziemi na działkę nr [...] oraz wkopywanie płyt chodnikowych i skierowanie wód opadowych na działkę nr [...], doprowadziło do zaburzenia stosunków wodnych. Ogrodzenie funkcjonowało na jego działce (na podstawie stosownych zezwoleń) już od lat 60., a prace wykonane przez niego w 2007 r. miały na celu jedynie wzmocnienie dotychczasowego ogrodzenia, a tym samym nie mogły ingerować w ustabilizowany od kilkudziesięciu lat stan wód na gruncie w sposób szkodliwy dla gruntów sąsiednich, podczas gdy taki skutek dla stanu wód na gruncie mogły mieć prace budowlane wykonane przez M. R. zaburzające naturalne ukształtowanie terenu i jego spadek, który przed wykonaniem prac przez M. R. pozostawał w odchyleniu o ok. 15 w kierunku działki [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 703/20, uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 4879/21 – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. R. – uchylił wyrok WSA w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.) W obecnie rozpatrywanej sprawie sąd wojewódzki związany jest wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 4879/21, w którym NSA wiążąco przesądził, że forma w jakiej została zatwierdzona ugoda (postanowienie, a nie decyzja) nie może być podstawą do stwierdzenia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Jak wskazał bowiem NSA: "Nie jest bowiem oczywiste i wymaga pogłębionej analizy, czy ugoda powinna zostać zatwierdzona w formie decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa wodnego) czy też postanowienia (art. 119 § 1 k.p.a.)." Przyjąć zatem należy, że kwestia ta nie jest już dyskusyjna w tym znaczeniu, że nie może stanowić przesłanki stwierdzenia, że ugoda została zatwierdzona z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że organ wybierając formę rozstrzygnięcia w postaci postanowienia i wskazując w nim jako podstawę prawną art. 114 kpa, w sposób jednoznaczny określił, że jego intencją było zatwierdzenie ugody kończącej spór wynikły na tle art. 29 Prawa wodnego, a nie zatwierdzenie ugody zawartej pomiędzy właścicielami nieruchomości, w celu zmiany stanu wody na gruncie. Tym samym dalsze rozważania dotyczyć będą ugody zatwierdzanej przez organ na podstawie ogólnych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, w celu zakończenia sporu wynikłego na gruncie art. 29 ustawy prawo wodne. Do ponownego rozpoznania NSA przekazał natomiast wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kwestie oceny zarówno zaskarżonego postanowienia SKO, jak i samej zawartej ugody. W tym zakresie NSA wskazał, że: "Stanowisko Sądu I instancji [...] sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ ograniczył się do zsumowania dotychczas przeprowadzonych w sprawie ustaleń i w oparciu o te ustalenia, wydania postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia o zatwierdzeniu ugody. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzono jedynie analizę treści ugody ze wskazaniem czego nie zawiera i nie wyjaśnia oraz przytoczono art. 29 Prawa wodnego. Organ bez oparcia się o konkretne dowody i ustalenia, których przeprowadzenie nakazano w wydanych w sprawie wyrokach, przyjął, że wybudowanie przez skarżącego podmurówki chroniącej, znajdującej się na odcinku granicznym działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] doprowadziło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla działki nr ewid. [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody. Był to jedyny i decydujący powód naruszenia art. 29 Prawa wodnego, skutkujący stwierdzeniem nieważności ugody, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie jest wystarczające, a sprawa w tym zakresie wymaga ponownej oceny. Istotnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, pomimo swojej obszerności, do kluczowej w tej sprawie kwestii odnosi się lakonicznie. Natomiast stanowisko Sądu I instancji jest również lakoniczne i nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, wymaganych przez art. 153 p.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał, jakiego rodzaju czynności wyjaśniające powinien podjąć organ ponownie rozpoznając sprawę, przy założeniu, że jest to postępowanie nadzwyczajne, którego celem nie jest ponowna ocena szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie. Sąd I instancji nie dokonał także oceny w zakresie zasadniczej, w ocenie organu, okoliczności, jaką jest brak uwzględnienia w ugodzie jednej ze stron postępowania – właściciela działki, na którą oddziaływać będzie ewentualne wykonanie warunków ugody. Jednocześnie organ powołał się w tym zakresie na dokumentację fotograficzną, z której wynika szkodliwe oddziaływanie na grunty tej strony postępowania, co Sąd I instancji pominął i do czego się nie odniósł. Należy ponownie podkreślić, że z wydanych [...] wyroków [...] nie wynika obowiązek ponownego prowadzenia postępowania tak, jakby było to postępowanie zwyczajne, ale obowiązek oceny postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r. w kontekście rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany szczegółowo odnieść się do tej kwestii oraz dokonać oceny, czy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 marca 2020 r. było prawidłowo uzasadnione w tym zakresie". Przywołać w tym miejscu należy jeszcze jeden wyrok NSA który zapadł w niniejszej sprawie tj. wyrok NSA z 6.08.2019 r., sygn. II OSK 1433/18, w którym sąd ten wskazał, że "zawarcie ugody w sprawie administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepis art. 29 Prawa wodnego a następnie zatwierdzenie tej ugody, wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej, nie mogło ograniczyć się jedynie do oceny formalnej strony wydanego postanowienia w oderwaniu od materialnoprawnej podstawy sprawy administracyjnej, w której ugoda została zawarta. Tymczasem Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dokonało oceny wyłącznie postanowienia pod kątem rażącego naruszenia przepisów postępowania, które legły u jego podstaw, tj. art. 114 i nast. K.p.a. pomijając zupełnie treść zatwierdzonej ugody i ewentualnego szkodliwego jej wpływu, w razie wykonania, na grunty sąsiednie. Zasadnie więc WSA stwierdził, że brak oceny przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w odniesieniu do treści ugody w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 29 Prawa wodnego w aspekcie rażącego naruszenia tego przepisu oznacza, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zakres postępowania, które w ramach nowej sprawy (o stwierdzenie nieważności postanowienia) należy przeprowadzić, to w tym względzie WSA zajął jednoznaczne stanowisko. Dodać jedynie można, że poza działką nr [...] oraz nr [...], co do których wykonanie ugody może wywrzeć skutki, jest jeszcze działka nr [...]. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że rów, określany w postępowaniu jako "melioracyjny", na którym wykonano murek powodujący zmiany stanu wody na gruncie, dotyka także działki nr [...]. Wyjaśnienia więc wymaga w tym postępowaniu czy ugoda nie narusza w rażący sposób prawa materialnego. Zatem ma rację WSA stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro nie zbadano ugody ze względu na brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego." W pierwszej kolejności zatem wskazać nalży, że ugoda została zawarta i zatwierdzona postanowieniem, którego nieważność stwierdzono, w toku postepowania toczącego się na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej zwana prawo wodne). Przepis ten stanowi, że: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom." Treść ugody z dnia 18.06.2009 r., zawartej pomiędzy M. R. i S. S., była następująca: "Państwo M. i A. R. wykonają na swój koszt wodościek wzdłuż murowanego ogrodzenia Państwa S. studzienkę rewizyjną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K.. Wodościek wykonany będzie z korytek betonowych ułożonych zgodnie ze sztuką inżynierską, studzienka rewizyjna winna zapewnić swobodny przepływ wód i konserwację. Odpływ z ww. studzienki zabezpieczony będzie kratką, skierowany będzie do istniejącego zagłębienia na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Państwo S. i K. S. umożliwią swobodne odprowadzanie wód ze studzienki na działce nr [...] poprzez ciąg kanalizacyjny na działce [...], do rowu wzdłuż ul. P. . Każda ze stron deklaruje, iż będzie konserwować i utrzymywać ww. urządzenia wodne w granicach swoich posesji. Ustala się termin wykonania prac określonych w niniejszej ugodzie do końca października 2009 r. Pani A. R. informuje, że przed wykonaniem prac określonych w ugodzie będzie wykonany pomiar geodezyjny w celu ustalenia znaków granicznych. Pan S. informuje, że przy wykonywaniu prac przewidzianych niniejszą ugodą nie zostaną naruszone granice nieruchomości P.S. S. (dz. nr [...])". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r., zawarta została następująca ocena tej ugody: "Z treści ugody wynika, że ustala ona i nie odnosi się ona do zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości, nie zawiera wyjaśnień, czy doprowadzają one do zakłóceń gospodarki wodnej, nie wyjaśnia okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich, nie będących stroną zawartej ugody). W ugodzie brak jest zwłaszcza rozwiązania kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...], której właściciel Pan M. B. nie był stroną ugody. Tym samym sporna ugoda jest nieważna w świetle przywołanego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez wykraczanie poza sferę, która może być regulowana tego rodzaju ugodą. Istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów, na których następuje zmiana stosunków wodnych, zawarta ugodą. Skoro zgodnie z treścią zarówno art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiednie/ inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co niewątpliwie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 822/08 i zgromadzonej w aktach dokumentacji fotograficznej. Poprzez bowiem wybudowanie przez S. S. podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie działki nr [...] doszło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla dz. nr [...], której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody. Co prawda z akt sprawy nie wynika, czy tylko skutkiem tego działania doszło do zmiany kierunku wody opadowej, czy również skutkiem okoliczności związanych z nawożeniem ziemi na działkę nr [...] podczas budowy domu, co nakazał wyjaśnić Sąd w wyroku z dnia 20.10.2008 r., jednak już tylko powyższe ustalenie dowodzi wadliwości postanowienia zatwierdzającego ugodę z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 k.p.a. W niniejszej sprawie ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy, jak i przepisy szczególne na to nie pozwalają i sprzeciwiają się temu. Wobec powyższych ustaleń, poczynionych na podstawie wiążących ustaleń w ww. wyrokach sądów administracyjnych, zgodzić się należy z Wnioskodawcami, że wydanie postanowienia z dnia 24.06.2009 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Braki w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym świadczą o tym, że owe zaniechania godzą w zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organ dopuścił się w postępowaniu zwykłym w sprawie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego. Takie, jak wyżej opisane naruszenie przepisów materialnoprawnych i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia, ponieważ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium owo naruszenie prawa jest na tyle oczywiste oraz ewidentne, że stanowi zaprzeczenie treści powołanych przepisów postępowania. Wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego wymaga również wzgląd na skutki, które wywołuje postanowienie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności." Ocena spornej ugody zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia istotnie jest dość ogólna, jednak samo rozstrzygnięcie jest zdaniem sądu prawidłowe, natomiast biorąc pod uwagę specyfikę postępowania nieważnościowego, w którym postępowanie dowodowe nie może być prowadzone w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy, niecelowe jest uchylanie zaskarżonego postanowienia. Sąd nie znajduje bowiem żadnych dowodów, które w tej sprawie mogłyby zostać przeprowadzone przez organ. W szczególności nie jest możliwe w tym postępowaniu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który odpowiedziałby na pytanie o ewentualne skutki wykonania tak zawartej ugody dla stosunków wodnych na gruncie. Naruszenie art. 107 § 3 kpa nie jest natomiast tego rodzaju że ma wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że sporna ugoda zawarta została po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 822/08, decyzji SKO w Krakowie z dnia 2 lipca 2008 r. znak SKO. 61/2074/2008/PW, która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2008 r. znak WS-08.PP.6219-1-3/0. Decyzją tą nakazano S. S. przywrócenie stanu wód na gruncie działki [...] w pasie granicznym z działką [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację podmurówki ogrodzenia granicznego znajdującego się w miejscu przepływu wód rowu odwadniającego. W wyroku tym Sąd wskazał, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie art. 29 ustawy prawo wodne. Nie została wyjaśniona trasa przebiegu spornego rowu, który odprowadza wody z gruntów, nie ustalono w granicach której nieruchomości rów ten przebiegał. Nie wyjaśniono, czy na działce nr [...] były wykonywane, prace ziemne podwyższające jej teren, jak i ich wpływ na stosunki wodne, tymczasem zmiana kierunku odpływu wód może być spowodowana nie tylko wybudowaniem podmurówki ale także nawiezieniem ziemi na działkę i podwyższeniem jej poziomu. Organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że zmiana stanu wód na gruncie wystąpiła na działce nr [...] i była wynikiem tylko i wyłącznie wybudowania podmurówki chroniącej znajdujące się na odcinku granicznym działek nr [...] i nr [...] ogrodzenie, całkowicie pomijając przedstawione dowody i twierdzenia związane z podniesieniem działki nr [...] podczas budowy domu. Co więcej nie wyjaśniono nawet tak podstawowej sprawy jaki jest kierunek spadku terenu na obu tych działkach i to wobec sporu w tym zakresie. Po wydaniu tego wyroku a przed zawarciem ugody, organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, co oznacza, że ugoda zawarta została pomimo braku ustalenia, czy ziściły się przesłanki wynikające z art. 29 ustawy prawo wodne, a tym samym pomimo braku ustalenia, czy w ogóle przepis ten może mieć zastosowanie. Nie ustalono w szczególności, czy treść zatwierdzonej ugody zawartej między stronami nie wpłynie szkodliwie na nieruchomości sąsiednie (inne niż te, których dotyczy zawarta ugoda). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 29 ustawy prawo wodne, właścicielowi nie wolno zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, nie wolno zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie, przy czym zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie ma charakter bezwzględny. W tym kontekście stwierdzić należy, że nie ani z akt sprawy, ani z treści ugody nie wynika, czy zawarte pomiędzy stronami porozumienie (ugoda) przepis ten respektuje – wobec wszystkich nieruchomości w tym także nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że sam fakt, iż ugody nie zawierał również właściciel działki nr [...] nie jest sam w sobie podstawą nieważnościową, ale wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa). Natomiast organ administracji publicznej jako strażnik obiektywnego porządku prawnego obowiązany był ustalić czy postanowienia ugody nie wpłyną na tę nieruchomość szkodliwie. Zatwierdzona ugoda nie wyłącza ani nie pozbawia ochrony praw osób trzecich, które ugody nie zawierały i nie były stroną postępowania, w którym doszło do jej zatwierdzenia. Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1332/17 (a w ślad za tym wyrokiem SKO w zaskarżonym postanowieniu), istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów na których następuje zmiana stosunków wodnych. Skoro zgodnie z treścią zarówno art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te jednak wpłyną szkodliwie na sąsiednie/ inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną czego skarżony organ nie uwzględnił w kwestionowanej ugodzie, i co nie wynika również z akt sprawy. Końcowo wskazać należy na jeszcze jeden aspekt tej sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo wodne stanowi, że rowy to urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, ale także - zgodnie z art. 9 pkt. 19 lit. a tej ustawy - są to urządzenia wodne. Natomiast art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, zaś z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Sporna ugoda akceptuje stan rzeczy, w którym ogrodzenie zostało wzniesione na rowie nazywanym w postępowaniu "melioracyjnym". Jeśli rzeczywiści jest to rów melioracyjny (tego faktu organ również nie ustalił) to oznacza to, że organ zaakceptował stan, w którym bez pozwolenia wodnoprawnego zmodyfikowano fragment tego rowu – nie jest przy tym jasne czy poprzez wybudowane ogrodzenie został on przebudowany czy zlikwidowany, niezależnie jednak od tego, jak zakwalifikować taka zmianę nastąpiła ona bez pozwolenia wodnoprawnego, ac w ugodzie nie zawarto obowiązku jego uzyskania. Postanowienie o zatwierdzeniu ugody, które organ wydaje w trybie art. 118 § 1 k.p.a. ma charakter procesowy, gdyż uruchamia skutki materialnoprawne dla zatwierdzonej jego mocą ugody. Ma ponadto charakter kontrolny, bowiem do obrotu prawnego może wejść tylko prawidłowo zawarta ugoda, jako akt merytorycznie kończący sprawę. Artykuł 118 § 3 określa kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, wśród nich jest zawarcie ugody z naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa może polegać zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się może w wadliwym ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z tymi przepisami. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, albowiem ugoda zatwierdzona postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2009 r. narusza w stopniu rażącym przepisy art. 29 ustawy prawo wodne. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.