II SA/Kr 205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej T.N. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2011 r. skierowanym do Burmistrza B. T.N. zwróciła się o zbadanie sprawy nawożenia znacznej ilości ziemi na nieruchomości stanowiące własność J.M. skutkiem czego doszło do zmiany stanu wody na gruncie na skutek podniesienia poziomu tej nieruchomości. Ponadto T.N. stwierdziła, że jej nieruchomości są systematycznie zalewane przez wody gruntowe i w związku z tym wskazuje, iż należy, tak jak i w innych przypadkach w J. , przywrócić teren "do macierzystego poziomu". Organ I Instancji w ramach postępowania dowodowego przeprowadził rozprawę administracyjną powiązaną z wizją w terenie i ustalił, że na nieruchomościach stanowiących własność J.M. , oznaczonych jako działki nr nr [...] znajduje się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego a nawożenie ziemi związane jest z jego budową. Fundamenty tego budynku zostały obsypane ziemią pasem o szerokości 2 do 5 metrów, w szczególności od strony północnej fundamenty obsypane są ziemią na szerokości ok. 2-3m i wysokości około 1 m. W trakcie oględzin ustalono również, że poziom działki sąsiedniej stanowiącej własność pana C. jest niższy od poziomu na którym znajdują się fundamenty domu J.M. i wyższy o około 0,5 m od niezmienionego poziomu działki pana J. oraz pozostawionego pod drogę pasa działki J.M. , w związku z powyższym wody powierzchniowe wpływające na działkę J.M. nie mają możliwości przelewania się powierzchniowego na działkę do budynku T.N. Ponadto J.M. stwierdziła, że wody napływające z jej nieruchomości w kierunku północnym tj. działki wnioskodawczyni SA zatrzymywane na polu ornym stanowiącym własność Pana J. choć wcześniej ma możliwość zatrzymania się na najniższej części nieruchomości p. C. Z protokołu wynika także, że T.N. obawia się, że w przypadku powtórzenia się intensywnych opadów lub powodzi jej szkody będą większe niż dotychczas, niemniej w dacie sporządzania protokołu tj. w dniu [...] 2011 stwierdza, że po rozpoczęciu budowy przez J.M. , takie opady lub powodzie jeszcze nie miały miejsca. W oparciu o powyższe ustalania, decyzją z dnia 8 listopada 2011r. znak [...] Burmistrz B. nakazał J.C. usunięcie nasypu ziemnego znajdującego się wzdłuż zachodniej granicy oraz zaprzestanie nawożenia ziemią nieruchomości położonej przy ul. Zachodniej. Od decyzji tej odwołanie wniosła J.M. podnosząc, iż dokonane przez nią podniesienie poziomu terenu jest wynikiem zmian poziomów terenu dokonanych na sąsiednich nieruchomościach oraz znajduje uzasadnienie w zmienionym projekcie zagospodarowania działek, w którym przewidziano, iż rzędna poziomu posadowienia parteru projektowanego budynku znajdować się będzie na poziomie 219,25 m n.p.m. zamiast 218,95 m n.p.m. Założono zatem, iż będzie miało miejsce podniesienie poziomu terenu ze względu na dotychczasowe uwarunkowania terenowe. Odwołująca wskazała również, iż nie jest możliwym, aby wody z terenu nieruchomości stanowiących jej własność szkodliwie wpływały na teren nieruchomości T.N. , bowiem pomiędzy tymi nieruchomościami są jeszcze inne, których właściciele również dokonali zmiany stanu wody na gruncie poprzez nawożenie ziemią. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło nakazania J.M. przywrócenia terenu nieruchomości oznaczonych jako działki nr nr [...] położonych w J. przy ul. [...] , gmina B. , do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustalenia organu I instancji i konkluzja w postaci treści decyzji są sprzeczne, albowiem organ stwierdza, że: "przed ewentualnym przelewaniem się wód spływających z posesji J.M. na działkę T.N. i .N. chroni wyższa, bo nawieziona ziemią kilka lat temu działka Pana S.C. ", a pomimo to nakazuje się J.M. usunięcie nasypu ziemnego znajdującego się wzdłuż zachodniej granicy oraz zaprzestanie nawożenia ziemią nieruchomości położonej przy ul. [...] . Następnie Kolegium stwierdza, że: "niewątpliwie J.M. na skutek nawiezienia ziemią terenu swojej nieruchomości zmieniła stan wód na gruncie. Ewentualne szkodliwe oddziaływanie na teren nieruchomości sąsiednich ogranicza się jednakże do terenu nieruchomości bezpośrednio przylegającej do nieruchomości J.M. , która to nieruchomość, jak wskazuje organ l instancji, stanowi własność osoby trzeciej ("Pana J. "). Kolejną nieruchomością pomiędzy nieruchomością J.M. , a nieruchomością T.N. jest nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , która stanowić własność S.C. . Ta z kolei nieruchomość jest położona wyżej niż nieruchomość "Pana J. ", co powoduje, iż wody, które spływać mogą z terenu nieruchomości J.M. przepływają na teren nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej, najniżej położonej nie zaś na teren kolejnych nieruchomości". W konkluzji uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w aktualnym postępowaniu J.M. nie mogła zostać zobowiązana do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, bowiem zmiana stanu wody na gruncie nie oddziaływuje szkodliwie na nieruchomość T.N. , a co najwyżej może szkodliwie oddziaływać na teren nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, której właściciel aktualnie w tym postępowaniu nie jest stroną i nie wnosi żadnych żądań w stosunku do J.M. . Od decyzji SKO skargę do WSA wniosła Pani T.N. , zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne a to poprzez nie uprawdopodobnienie, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy szkodą a zdarzeniem wywołującym szkodę, przepisów prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 i 77 KPA a to poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również pominięcie dowodu z opinii biegłego na okoliczności będące przedmiotem niniejszego postępowania. Podniesiono ponadto, że zarówno organ i jak i II instancji dokonał wszelkich w oparciu tylko i wyłącznie o wiedzę i doświadczenie życiowe pracowników organów administracji prowadzących postępowanie, nie posłużono się natomiast wiedzą specjalistyczną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji oraz stwierdziło, że udział biegłego dla ustalenia wzajemnej relacji wysokości terenu jest zbędny, gdyż z zasad doświadczenia życiowego wynika w którą stronę odpłynie woda. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Już na wstępie należy wskazać, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że w przypadku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, każda sprawa, jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Trzeba podkreślić, że zasada dwuinstancyjności jest równoznaczna z obowiązkiem przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, ponieważ zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko weryfikacja postępowania prowadzonego przez organ I Instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym w postępowaniu odwoławczym zarówno organy I jak i II instancji dokonują ustaleń faktycznych oraz oceniają materiał dowodowy, przy czym organ II instancji w pierwszej kolejności ocenia materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez organ I instancji oraz bada ustalenia dokonane przez organ I instancji. Dodatkowo, jeśli zachodzi taka potrzeba, organ odwoławczy - w oparciu o normę z art. 136 k.p.a.- może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej Instancji. Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy zobowiązany jest zatem do przeprowadzenia postępowania zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), skorelowanego z nim art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z art. 75 § 1 KPA, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być opinie biegłych oraz oględziny. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia zarówno organu I jak II instancji był art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 18. 07. 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu szkody zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. A zatem z dyspozycji cyt. przepisu wynika, że aby organy mogły nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom dla gruntów sąsiednich organ musi ustalić, że: 1. doszło do zmiany stanu wody na gruncie, 2. dokonane zmiany w odpływie wody powodują szkodę dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że choć nie istnieje przepis, z którego wyinterpretować można by bezwzględną konieczność powoływania w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego biegłego bądź wzywania go o dodatkowe wyjaśnienia to jednak nader często może to być niezbędne, zwłaszcza wtedy gdy twierdzenia stron są sprzeczne. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości dokonane przez osoby nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 761/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 99/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08. Zdaniem sądu oględziny przeprowadzone w niniejszej sprawie przez przedstawicieli Burmistrza B. , którzy nie posiadają fachowej wiedzy na temat gospodarki wodnej (a przynajmniej informacji o takiej wiedzy brak w aktach administracyjnych), nie mogą stanowić podstawy przyjętych ustaleń. Zgodnie z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji, nie czyniąc żadnych dodatkowych , własnych ustaleń czy wyjaśnień. Ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie opierają się wyłącznie na protokole oględzin nieruchomości oraz oświadczeniach uczestniczących w tej czynności osób. Oświadczenia stron postępowania są sprzeczne a protokół ten nie daje podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Dla ustalenia przesłanek o których mowa w art. 29 ustawy prawo wodne nieprzydatne są również fotografie znajdujące się w aktach sprawy, gdyż pochodzą z czerwca i lipca 2010r. tj. sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Przede wszystkim nie ustalono w sposób pewny i na podstawie rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Po wtóre nie ustalono (a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) czy jeżeli zmiana stosunków wodnych miała miejsce, to czy rzeczywiście ma szkodliwy wpływ na nieruchomość Pani T.N. , czy też Wnioskodawczyni tylko się tego szkodliwego wpływu obawia po doświadczeniach ostatnich powodzi. Ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić stanu własności i numeracji nieruchomości położonych pomiędzy nieruchomościami pani J.M. i Pani T.N. Użyte zarówno w protokole oględzin jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji określenia: "działka pana C.", "działka Pana J. ", bez znajomości stosunków lokalnych, uniemożliwiają Sądowi kontrolę o jakiej działce (położonej względem innej wyżej lub niżej) jest mowa. W aktach sprawy brak także wypisu z rejestru gruntów czy jakiegokolwiek innego dokumentu, który pozwoliłby na weryfikacje oświadczeń i twierdzeń znajdujących się w ww. protokole oraz w uzasadnieniu decyzji. W aktach brak także mapy na której wskazany zostałby kierunek odpływu wody z gruntów, spadek terenu, kierunek nachylenia spadku itp. Ponadto w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia faktycznego decyzji jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. II SA/Op 186/11). W niniejszym przypadku żadna z decyzji nie spełniła tych wymagań. . W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania jakiejkolwiek decyzji – zarówno przez organ I Instancji jak i przez organ odwoławczy, gdyż nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności. Przed wydaniem decyzji właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki usprawiedliwiające skierowanie do właściciela gruntu nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ winien wyjaśnić, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty Pani T.N. . Z powyższych względów, Sąd uznał, że postępowanie organu I Instancji w niniejszej sprawie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 107§ 3 KPA zaś organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszenia te powielił. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku